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公物法若干问题分析

刘建昆


黄德林等著《自然遗产保护法研究》，第十章

　　一 法、德、日以及台湾地区法学界对公物的界定

　　公物又称公产(domainepublic)，最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区分为公产(也称为公物)和私产(也称为私物(domaineprive))，前者受行政法的支配和行政法院管辖，后者受私法的支配和普通法院管辖。1法国学者通常从比较的意义上把握公产的概念。19世纪时，法院认为只有供公共直接使用的财产，如交通大道、可通航的河流才是公产。20世纪初，奥里乌和狄骥提出除公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。法国这种区分公产与私产的做法保障了公众自由、平等、安全、免费(或低费)利用公众用公物的权利，提高了公物的利用效率，对整个大陆法系国家行政主体的财产管理制度产生了深远影响，并使公物法成为大陆法系国家行政法的重要组成部分。

　　德国、日本以及我国台湾法学界也对公物的概念作了相关界定。

　　德国行政法学上，公物是指经由提供公用、直接用以达成特定公目的，适用行政法特别规则，而受行政公权力支配的物。这些公物常常冠以公共设施之名，以达成社会、文化和经济方面的目的，可分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接或间接供行政目的使用的物，法律上称为公物或官产，包括财政财产、行政财产和共用财产。狭义上的公物则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公物”范围相当。同时还包括“广义公物以外的物”，如私人士地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。

　　日本在明治时代引入了德国的理论。日本学者一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。他们将公物概念做了最广义、广义、狭义的理解。最广义的公物是指国家或公共团体等行政主体直接或间接提供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物则指以公共行政目的的实现为设定前提，直接供公用或公共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物是指直接供公共使用的公共用物。广义的公物概念是学界通说。

　　台湾学界对公物含义的理解与日本相近，也分为最广义、广义、狭义三种。台湾普遍采纳的是，公物系指“行政机关遂行行政任务所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特别利用之公共用财产”。

　　在我国大陆地区，公物仍然是一个学术意义上的概念，而非实定法上的用语。但我国的一些法律、法规却有许多有关公物的规定，如宪法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例等等。这些实定法为研究和分析我国的公物理论提供了丰富的现实基础。

　　尽管各国学者对公物的界定存有异议，但总的来说他们得出了可以成为公物的物的一个共同特点，就是它们的目的都是直接服务于公共利益。但并非直接服务于公共利益的物都是公物，根据德国学者的意见，一项财产构成公物必须要具备两个要件：实体要件和程序要件。实体要件是共同利益功能和适用公法规则；程序要件是行政主体通过附加的形式上的意思表示和该财产被投入使用。4单有实体要件而没有程序要件，是不能充分解释公物的法律地位的。因此，对于那些属于私人所有的公园或者博物馆，尽管私人也可以将其提供给公众使用，但如果行政主体没有通过行政行为或者合同的方式在这种财产上设立供公共使用的使命，那么这种财产也不能称为公物。此种情形下，私人财产所有者如何管理其财产以及是否淮许公众利用其财产，并不受公物法的调整。因此，综合各国学者观点以及我们日常生活中对公物的理解，笔者认为对公物应如此定义：所谓公物，是指直接服务于公共利益，并处于行政主体支配下的财物。

　　二 公物的具体范围

　　人们对公物的理解仍停留在直观的印象上，如道路、河流、绿化场地、体育设施、学校、医院、花园等。事实上，随着社会的发展和进步，过去未能纳入公物范围的私物、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公物法调整的范围。以下我们从三个方面来描述公物的具体范围：

　　一是作为传统公物的有体物，包括动产与不动产。在法国与日本的传统行政法上，“公物是指国家或公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物”6。因此，传统公物的范围一直只是限于有体物，如上面所提到的街道、道路、广场、河流、绿化设施、体育设施、学校、医院、铁路、有轨电车、电信设施、邮政设施、广播设施、行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙、图书馆、博物馆等，而不包括无体物，如无线电波、空气等。

　　二是随着现代经济与科学技术的发展而需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无线电波、因特网上资源、环境等。是否将无体物作为公物，取决于归类的意义，如果无体物具有公物的本质特征，那么就应将其归入公物的范畴。事实上，进入现代社会以后，认为公物只能是有体物的传统观念已被打破。如德国行政法理论和实务上就普遍放弃了《德国民法典》第90条所要求的实体特征，把领空、开放型海洋(在海岸线范围内)以及电流等认定为公物。同时，德国的其他一些法律规定也显示出，即使是非实体性的物也应纳入到公物的范围中，如根据《德国长途公路法》第1条第4款的规定，公路上方的空间也属于交通道路的组成部分，因而被置于公共用途之下。

　　三是因扩张传统的财产概念而相应予以扩张的公物，如全民所有的知识产权、经营许可证、公共职位、国家科研项目等具有财产价值的公权利。将具有财产价值的权利视同财产，以获得宪法和法律的保护，是德国与美国等西方发达国家出现的一种新现象。以德国为例，德国基本法所保护的财产权的范围是逐步扩张的。如果按照历史发展阶段来对德国基本法所保陈的财产权加以分类，可以分为三代：第一代是传统的防御性权利，主要是防止国家对动产、不动产、知识产权的侵犯；第二代是20世纪以来出现的劳工福利以及集体谈判权；第三代则是当代出现的分享权，即公正分享自然资源、国民产值，并在健康的环境下和平生存的权利。因而德国基本法保障财产权的重点已经从过去的“负向防御性权利转移到正向的福利和分享权利——例如廉价住房和免费教育权”。

　　三 公物的分类

　　根据不同的标准，公物有不同的分类方法。根据使用主体的不同，可以将公物划分为行政用公物与公众用公物；根据公物是否系人为所造，可以将公物划分为自然公物和人工公物；根据所有权的不同，可以将公物划分为国有公物、集体公物和私有公物；根据公物的管理主体与所有权是否归属一致，可以将公物划分为自有公物和他有公物；根据财产性质的不同，可以将公物划分为动产公物和不动产公物。

　　根据我们日常的思维，参考台湾大学廖又生教授在其《从公物的观点论图书馆馆藏设备之维护》一文中以内部利用(公务利用)和外部利用(公众用物)两大方面来论述图书馆公物利用关系的方法，9笔者主张对公物进行如下分类，即以行政主体为参照物，将公物分为内部利用的公物和外部利用的公物。

　　第一，内部利用的公物(也即行政使用的公物)：

　　内部利用的公物仅限行政人员为执行职务而使用，原则上无涉外关系存在，但有时也有供公众使用的例外，方式有私法使用和公法使用。

　　私法使用：在不妨碍公务的范围内，与私人订立契约，允许其使用公物。如将政府办公楼的一部分出租给外人使用。此情形发生类似租赁或承揽关系，将来如有争执，应立于私法地位适用民事法律解决。

　　公法使用：公众使用公物是机构执行职务的辅助手段。如民众到图书馆办理借书证、阅览证等，应归于公法关系。

　　第二，外部利用的公物(也即民众使用的公物)：

　　外部利用的公物的利用关系根据是否需要经过特别许可分为两种情形：一般使用和特殊使用。
福建省福州市人民政府


关于实施《福州市城市房屋拆迁管理办法》的若干规定
福州市人民政府



一、根据《福州市城市房屋拆迁管理办法》（以下简称《办法》，制定本规定。
二、《办法》所称的附属物，是指附属于房屋的防护墙、水井、屋外厕所、停车亭、杂物房、畜栏等建筑物和构筑物。
拆除非公益事业房屋的附属物不作产权调换，由拆迁人给予适当经济补偿。
三、《办法》第三条第二款所称代管人，包括依法代管房屋的房地产管理机关和接受房屋所有权人委托代管房屋的法人或公民。
四、《办法》所称市政建设工程，是指道路交通、河道桥涵、供水排水、供电供气、邮电消防、公共园林绿地、环卫设施等直接为社会服务的建设工程。
五、拆迁人向拆迁主管部门申请拆迁时，应当提交下列有关文件、资料：
（一）建设项目计划任务书；
（二）建设用地规划许可证和规划红线图；
（三）用地文件和用地界限图；
（四）被拆除房屋平面地段图和产权审查证明；
（五）拆迁计划、安置方案；
（六）拆迁主管部门认为需要提供的其他文件、资料。
六、房屋拆迁公告，由拆迁主管部门发布。公告可以采取张贴、登报或其他形式。
公告事项应包括建设项目、拆迁人、实施拆迁单位、批准拆迁范围、安置形式和地点、过渡期限、搬迁和拆迁期限等。
被拆除房屋代管人或使用人有义务将公告事项如实及时告知所有权人。
七、拆迁范围确定后，由拆迁主管部门通知有关部门暂停办理拆迁范围内的工商登记、建房审批、房产交易、产权和使用权变更、户口迁入、分户等手续；同时通知房屋产权管理部门对拆迁范围的房屋进行产权审查。房屋产权管理部门应当在拆迁主管部门通知限定的期限内，出具有关
房屋产权的审查证明。
暂停办理有关手续的期限自拆迁主管部门通知之日起六个月，逾期未经另行通知的，暂停措施自行解除。在暂停期限内擅自办理有关手续的，一律不作为拆迁补偿安置的依据。
八、未经拆迁主管部门批准，任何单位或个人不得擅自对拆迁范围内的房屋状况和居住情况进行调查摸底登记工作。
九、委托拆迁的，拆迁人与受委托实施拆迁单位应当签订委托拆迁协议。
十、经市人民政府批准的专项市政建设项目所成立的临时性拆迁组织，其主要职能是组织、协调市政建设有关拆迁事宜，不得行使拆迁行政管理职权或进行拆迁行政处罚。
十一、实施拆迁单位应当按拆迁主管部门统一印制的拆迁协议书与被拆迁人签订房屋拆迁协议，并送拆迁主管部门备案。未签订书面协议的，拆迁人不得拆除被拆迁人的房屋。
拆迁人与被拆迁人经协商达不成协议的，均可依法申请拆迁主管部门裁决，未经裁决不得强制拆迁。
十二、房屋拆迁协议依法签订，即具有法律效力。经拆迁人与被拆迁人协商同意，可以向公证机关办理拆迁协议公证；一方要求公证的，另一方应当配合办理，公证费由要求公证的一方承担。
依法必须由公证机关公证拆迁协议或办理证据保全公证，公证所需证件、材料齐全的，公证机关应当在受理之日起十五日内出具公证书或办毕有关手续，公证费或证据保全费由拆迁人承担。
十三、安置被拆迁人应当以被拆除房屋的房产所有权证或合法租赁、借用凭证为计户依据。
十四、《办法》第十七条第一款所称原居住面积，是指被拆除的房屋原设计功能是卧室或者适宜作为卧室，并实际用作居住的室内净面积。
十五、房屋拆迁可采取作价补偿安置方式。作价补偿应当根据被拆除房屋所在的不同地段、区位及该房屋的结构、成新予以确定。
作价补偿计算公式为：作价补偿款＝被拆迁地段不同区位普通商品房屋的基本价格×被拆迁房屋建筑面积一被拆迁人应支付的差价款。
被拆迁人应支付的差价款是指原房建筑面积与安置房相等面积部分的差价款。
十六、有下列情形之一的，不适用作价补偿安置方式：
1、被拆迁私有房屋共有人对安置方式的选择达不成一致意见的；
2、房屋产权有纠纷、权属不清或产权人下落不明的；
3、被拆迁私有房屋产权人和使用人对作价补偿安置方式达不成一致意见的。
十七、《办法》第十七条第一款所称的安置房，是指每套安置房应当设有独用卧房、过厅、厨房、卫生间、阳台（其中使用面积：厨房不得小于4．5平方米，卫生间不得小于2平方米，过厅不得小于8平方米，阳台不得小于3平方米）。
安置房标准房型建筑面积分别为45、60、75、90、105平方米。安置房建筑面积超过105平方米的，可以分房型安置。
杂物间和集体停车亭不计入产权调换面积。
十八、《办法》所称就地安置，是指在批准的同一拆迁区域内的安置；就近安置，是指在市辖区的范围内与拆迁区域相同土地等级地段并相邻区域上的安置；易地安置，是指由土地高等级地段向低等级地段迁移安置。
《办法》所称边缘新开发区，是指土地等级在五级、六级的地段。
十九、就地安置的，与原房等面积部分按安置房建筑安装造价结算。
《办法》第十七条第一款第二项易地安置增加居住面积，根据不同地段等级，调整应增加安置面积幅度，并按标准房型安置。安置房人均居住面积未达6．5平方米的，应按6．5平方米安置。原房屋建筑面积和因安置地段等级的不同所增加的建筑面积部分，按安置房建筑安装造价结
算。
拆迁安置中，就近上靠标准房型安置后，超过原房建筑面积和易地安置应增加的建筑面积部分，在10平方米以内的，按安置房建筑安装造价140％结算；10至20平方米部分，按成本价结算；再超过部分，按商品价结算。
二十、企事业单位厂房及仓储类非住宅用房实行易地安置。
二十一、按《办法》第十七条第二项计算人均居住面积时，无常住户口或实际无常住的人不列入人口计算，但有下列情况的人员在向边缘新开发区安置时，应列入人口计算：
（一）现役军人（不包括已结婚定居的）；
（二）夫妻一方是农业人口或在外地（包括马尾、远郊）工作的无批地建房；
（三）户口落在本市工作单位集体户、无分配住房的人员和船员、野外勘探人员；
（四）大中专院校集体户学生；
（五）因入托、入学户口由本户迁出的儿童、中小学生；
（六）出国、出境未超过批准时限现尚未定居的人员；
（七）在押劳改、劳教人员。
二十二、房管直管房和单位自管房的公房承租户有下列情况之一的，不予安置；
（一）在本市城区另有住房且人均居住面积已达到6．5平方米的；
（二）无正当理由三个月以上无常住的（包括仅在房间中放置生活用品而无实际居住的）；
（三）虽有常住户口但属挂口、挂户的。
二十三、《办法》第十八条第一款所称特殊用房建设项目，是指涉及高级统战人士、军以上离（退）休干部建造住宅的建设项目，经拆迁主管部门批准，可以易地安置。
二十四、拆迁出租、出借的私有房屋或单位自管房屋，所有权人要求产权调换或不要求产权调换的，均应当按原出租、出借的全部（包括按比例分摊共用建筑面积）建筑面积实行产权调换或不实行产权调换。
实行产权调换的原租赁、借用关系应当继续保持。拆迁人与所有权人签订房屋拆迁协议，协议必须明确保持原租凭、借用关系的有关事项；协议应当同时抄送承租人、借用人、承租人、借用人认为协议有侵犯其合法权益时，可以要求协议双方纠正或向拆迁主管部门申请裁决。
不实行产权调换的，拆迁人应当按规定与原房承租人、借用人签订房屋拆迁协议。
二十五、依法继续保持原租赁、借用关系的出租、出借房屋，所有权人与承租人、借用人应重新签订租赁、借用协议，任何一方不得拒签；双方达成协议的，按《办法》第二十条规定办理。
原租赁、借用合同约定拆迁时解除租赁、借用关系的，承租人、借用人应当按时自行搬迁腾房，不得借故拖延。
二十六、拆除经法院判决限期收房而拆迁时期限未到的房屋，由所有权人提供临时安置房或参照临时安置补助标准给予适当经济补助后，使用人应按拆迁公告规定的期限及时搬迁。
二十七、《办法》第十九条第二款规定出租、出借的房屋，是指私房、单位自管房出租、出借用作个体工商经营性用房的。
未经规划部门批准、房屋部门确认，私自将非经营性用房改作经营性用房，拥有产权和持有有效工商营业执照的，拆迁时应区别下列不同情况分别处理：
1、在1984年1月5日国务院《城市规划条例》生效前，未经规划部门批准、房管部门确认，将临街底层第一自然间非经营性用房改为经营性用房，持有有效工商营业执照的，可按经营性用房给予安置和补偿。就地、就近安置的，安置价按2000元／平方米结算；易地安置的，
按1200元／平方米结算。其它部分的房屋面积，按住宅用房给予安置和补偿。
2、在1984年1月5日至1991年7月13日《福建省实施〈城市规划法〉办法》生效前，未经规划部门批准、房管部门确认，将临街底层第一自然间非经营性用房改为经营性用房，且持有有效工商营业执照的，可按经营性用房给予安置，安置价按不同地段等级区位拆迁规定的
经营性用房商品价的80％结算；其它部分的房屋面积，按住宅用房给予安置和补偿。
3、在1991年7月13日《福建省实施〈城市规划法〉办法》以后，未经规划部门批准、房管部门确认、非经营性用房改为经营性用房的，不论是否持有工商营业执照，一律按住宅用房实行安置和补偿，但可优先照顾购买经营性用房，且按拆迁规定的经营性用房商品价结算。
二十八、拆除设有抵押权、典权的房屋，抵押权人、典权人应将拆迁公告内容通知所有权人或代管人。所有权人下落不明的，抵押权人、典权人不能依法取得房屋所有权，要求实行产权调换的，可以由抵押权人、典权人代交安置房差价，但抵押、典当民事关系应当继续保持，原所有权
人不予变更；低押权人、典权人不要求产权调换的，拆迁人对抵押权人、典权人按私房承租的规定办理，被拆除房屋作价补偿款由拆迁人向公证机关办理持存公证。
二十九、《办法》第二十六条规定的国家机关用房，是指党、政机关、国家权力机关，司法机关，军事机关，政协、工、青、妇组织（不包括外地驻榕机构）拥有产权自用的办公用房。
国营商业、服务业，是指隶属本市商业系统的国营商业、服务业拥有产权和使用权的经营性用房。
所称原房用途、面积，是指被拆除房屋的原使用性质和原建筑面积。房管部门的国有房屋（住宅用房）原房面积包括易地安置应增加的建筑面积。
国家机关，国营商业、服务业向其他单位或个人承租的房屋，或者国家机关，国营商业、服务业出租、出借给其他单位、个人经营（不包括本单位职工承包经营）的房屋，不适用上款规定。
三十、拆除房管部门直管的公房，拆迁人应当与房管部门签订有关产权调换协议，并与承租人签订房屋拆迁协议。
拆迁人归还给房管部门的安置房应当经房管部门验收合格后方可安置。安置时，公房承租人应当持安置房屋通知单到当地房管所办理租赁手续后，拆迁人方可将安置房交给承租人使用。
三十一、对使用违章建筑的被拆迁人，一律不予补偿，原则不予安置，但居住确有困难并实际用作卧室自住的，应给予适当安置。
三十二、拆迁未超过批准使用期限的临时建筑，在其结构、等级、成新评定后按剩余使用年限给予经济补偿，原则上不予安置；对超过批准使用期限的临时建筑，不予补偿和安置，并限期自行拆除。
对经批准建设但未定期限的居民房屋，给予补偿和安置。
三十三、临时周转过渡安置期间，从房屋拆迁公告规定的拆迁期限的最后一日起计算，除国家政策调整和不可抗力以外，就地安置拆迁过渡期限最长不超过二年。易地安置一般实行一次性安置；对一次性安置确有困难的，过渡期限最长不超过一年。
三十四、因房屋拆迁造成停产、停业的，停产、停业期间，拆迁人按拆迁公告前六个月被拆迁人在册职工（含离、退休人员）基本工资、物价补贴的月平均标准给予经济补助。主管部门应扣除生产任务指标或变更、解除承包合同。停产、停业期间减少的利润收入，不予补偿。
在册职工（含离、退休人员）无法认定的，经拆迁主管部门批准，按以下标准补偿：
国有、集体停产、停业的，按营业用房建筑面积每20平方米一人计算从业人员，发给每人每月300元停产停业补助费。对经工商注册的个体从业人员按营业用房建筑面积每10平方米一人计算从业人数，每人每月发给300元停产停业补助费。
三十五、拆迁安置实行先搬迁先选房的原则，按拆迁公告规定的搬迁期限内搬迁完毕，腾空房屋，经验收后，发给被拆迁人优先选择住房的顺序号，凭顺序号的先后依次选房。确认为侨房的，在同等条件下给予适当照顾。
按期搬迁的被拆迁人，由拆迁人按原房屋合法的建筑面积发给每平方米10元的奖励金。搬家补助费每户四个人口以下的300元，五个人口以上的400元；属于二次搬迁的，两倍计算搬家补助费。经营性用房建筑面积50平方米以下的，一次性给予补贴400元搬迁费；50平方
米以上的，一次性给予补贴800元。
三十六、拆迁人应当向拆迁主管部门交纳有关管理费用，具体标准由市拆迁主管部门会同物价管理部门另行制定、报批。
三十七、罚款标准：违反《办法》第三十七条、第三十九条规定的罚款，适用《福建省城市房屋拆迁管理办法》第十四条、第四十二条规定。未作规定的，处以500－1000元。
三十八、属于危房简屋、缺乏配套生活设施、城市基础设施不健全、长期未经改造的区域为棚屋区。棚屋区范围由市人民政府确定。棚屋区改造享受的优惠政策由市人民政府另行制定。
三十九、本规定由福州市房地产管理局负责解释。
四十、本规定自公布之日起实施。福州市人民政府榕政综【1992】115号文同时废止。



2000年6月30日