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对刑讯逼供行为的分析/刘成江

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 00:44:22  浏览:9263   来源:法律资料网
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对刑讯逼供行为的分析

刘成江


  刑讯逼供行为个体在自我角色认知方面的一些错误是刑讯逼供行为多发,而且久禁不绝的重要原因之一。这种角色认知错误的突出表现就是刑讯逼供行为个体(下文以警察为分析对象)的权力意识、权威意识、专政意识。对于警察的这种角色认知并不是其天生就有的,对大多数警察来说,这种认知错误可能就在其入警的那一天,或从那一天起不知不觉中形成,在这种错误认知的支配下,希望权力得到实现,权威得到尊崇,其对审讯工作的影响便是强调犯罪嫌疑人对警察权力和权威的服从——如实回答警察的提问。如果这种权力意识、权威意识、专政意识在其外化的过程中受阻,对警察而言便是一种挫折(关于挫折与刑讯逼供的关系下文详述)。
  这种自我认知方面的错误有其深刻的历史原因,即社会遗传因素。纵观中国历史,可以说就是一部五千年的“人治史”,其深厚的历史积淀,当然地给警察们输送着权力意识、权威意识、专政意识的给养。从近代主流政治理论上看,警察、军队、法庭是三大国家机器,这一切养成了警察在审讯工作中“权力需要服从,权威需要尊崇”的错误观念,从而形成刑讯逼供的心理动因之一。
  从目前得到的先秦和秦代具体审案的史料来看,在一些情况下,审案者是根据自己的“自由心证”先认定案情的是非曲直,然后获取口供,从而加以证实,而获取口供的捷径就是刑讯[1],这也许是有罪推定的最初表现形式。这种关键一直延续到今天,受“有罪推定”观念的影响,警察对犯罪嫌疑人大多抱有一种先入为主的偏见,这种偏见导致其对侵犯攻击对象的认知有着一些错误:一是将犯罪嫌疑人等同于罪犯,认为他们是事实上的有罪者,因而忽视了对犯罪嫌疑人诉讼权利的保障,对其在审讯中能做的无罪辩解一律视为有罪者为了逃避罪责的托辞,是其主观恶性较重的标志,甚至将律师的辩护理解为为犯罪嫌疑人开脱罪责;二是将犯罪嫌疑人客体化,认为其只是警察的工作对象,是刑事诉讼的客体而非主体,因而认为犯罪嫌疑人在审讯过程中会有“供认不诲”的义务而无其应有的权利 [2],要求犯罪嫌疑人在审讯中受警察的指挥和调控,其在立法中的表现就是《刑事诉讼法》第93条有关犯罪嫌疑人对警察提出的问题应当如实回答的相关规定。
  受传统的纠问式诉讼观念和模式的影响,长期以来,警察总是将其与犯罪嫌疑人之间的关系对立化,而使本应在平等主体之间进行的说服失去了应有的心理基础,[这里所说的平等是指警察个体与犯罪嫌疑人之间] 讯问失去了其“信息传播——交流——说服”的科学过程特征,而成了警察单方面寻求“命令——服从”的权威满足的过程。虽说由于警察与犯罪嫌疑人在法律地位、审讯活动的行为目标等方面有其固有的对立,双方身份有明显的差异,但这全都是角色差异的表层现象,从更深层面上分析,警察与犯罪嫌疑人都是个体的人,具有普通个体所应具有的个性特征,从而在这一层面上警察与犯罪嫌疑人之间是平等的,他们之间存在着沟通和交流的可能。倘若将警察与犯罪嫌疑人之间的关系对立绝对化,在审讯中警察保持单方面的强势,刑讯逼供的结果就是一种必然。
  《刑法》247条规定刑讯逼供是一种犯罪行为。根据费尔巴哈的心理强制假说,该法条的存在必然对意欲对犯罪嫌疑人进行刑讯逼供的警察形成心理上的强制而起到一种预防作用。但是警察对刑讯逼供行为的错误归因,有时即使其内心认为其在审讯中的刑讯逼供行为虽然不合法,但是却合理。心理学理论认为当个人可以推卸其行为的责任时,内在和外来的遏制力降低,产生侵略行为的概率升高[3]。具体地分析,警察对刑讯逼供行为的错误归因主要表现在这样一些方面:
  1、基于有罪推定的罪刑报应。罪刑报应因其与我国传统文化之间的良好契合而深入人心,警察在刑讯逼供中的思维过程表现为“犯罪嫌疑人有罪——有罪当受到报应——我正在使有罪者受到报应”这一模式,而在中国传统法律文化中“刑罚”与“刑具”之间的密切联系为刑讯逼供行为者将刑讯逼供行为合法化归因的法文化基础。
  2、基于实体正义的错误归因。不枉不纵是我国刑事诉讼长期以来的理想价值目标,在实体正义与程序正义之间,实体正义一直以来就是处于上位,是司法工作人员的最高目标。刑讯逼供的目的是为了获取犯罪嫌疑人的口供以查明案件事实真相,追究其刑事责任,以实现实体正义。对实体正义的偏爱和对程序正义的忽视为刑讯逼供行为者将该行为合理化归因的价值基础。
  挫折是个人从事有目的的活动时,由于遇到障碍和干挠,其需要不能得到满足时的一种消极的情绪状态[4]。美国耶鲁大学社会心理学家J•多拉德等五人在研究了人在遇到挫折的行为反应后,在《挫折与侵犯》一书中首次提出了“挫折——攻击假说”,认为:攻击行为是挫折的结果。这种观点认为攻击行为的发生总是以挫折存在为先决条件的,同时,挫折的存在也总是要导致某些形式的攻击行为[5]。尽管此说因过于绝对而备受诘难,但针对人们的诘难,米勒于1941年在《挫折——侵犯假说》一文中写道:“挫折产生一系列不同类型反应的刺激,其中之一是引起某种形式的侵犯刺激。”对该假说进行了修正。刑讯逼供是一种发生在特定环境下,特定的主体之间的侵犯攻击行为,符合“挫折——攻击假说”的情境预设,用该理论对刑讯逼供行为进行分析,对于洞察刑讯逼供行为主体的心理动因具有重要的意义。
  理想的审讯过程预设是“提问——如实回答”,这种模式既能满足警察的工作需要,又能满足警察对权力的被服从,权威受尊崇的心理需求。但实际审讯过程很难按照这一理想预设进行。
  1、审讯工具的缺乏或失效。审讯是一个说服过程,需要警察具有相关的说服工具,也就是一种审讯技巧。要求警察具备这样一些能力:与审讯及案件有关的法律知识、较好的语言表达能力、观察能力、分析判断能力,更重要的是要有一定的心理学理论知识。而刑讯逼供者大多在这些能力方面存在重大欠缺,或不能正确运用所掌握的审讯工具而导致审讯工具失效。
  2、审讯中的自我中心主义。审讯是个双向的信息交流和说服过程,要求审讯人员掌控审讯节奏的同时能很好的调动审讯对象——供述积极性。但自我中心使其忽略了这一点,刑讯逼供者大多不去充分地了解审讯对象的具体情况,包括其犯罪的主观原因和客观过程,犯罪嫌疑人的性格特点及归案后的认识态度等。即使掌握了一定的审讯工具也不能加以正确利用。
  3、错误的心理预期。由于刑讯逼供行为人角色认知方面的错误,使其对审讯抱有一种错误的预期,认为犯罪嫌疑人在权力和权威之下会如实回答其提问。但人的趋利避害本能使犯罪嫌疑人总是想方设法寻求反审讯的对策,而使审讯具有相当的难度。另外,行为人总是将案件取得突破的希望寄托在审讯上,或设想从口供中获取查找其它证据的线索,因此对审讯的预期目标表现出主观性的特征,当审讯结果与其主观预期目标之间存在差异时,挫折感就产生了。
  刑讯逼供行为人在审讯受挫之后,不是积极检讨自我方面的不足,如审讯技巧,策略等的缺乏,或及时地调整对审讯的自我心理预期,改变错误的认知观念;也不是进行积极的自我心理防卫,而更多的是觉得其作为一个执法者、专政者的权力在审讯中没有得到服从,权威没有得到尊崇,目标就在眼前,但是却无法实现。当行为人受挫时愈接近目标,其感受到的挫折也就越为强烈,由此引发攻击行为的可能性就越大。当挫折感突破某种限度时,就会发生现实的侵犯攻击行为,而在弗洛伊德的精神分析理论中则认为攻击行为是发泄行为人内心挫折感,保持行为人心里平衡的一种方式[6]。
  “工作应激是指工作需求超过个人成功应对的能力”[7]当工作要求在过短的时间内完成过多的工作时,就存在工作超负荷现象,这就会改变个体正常的心理或生理功能。心理学家特瑞•彼和约翰•牛芒的研究结论认为,工作应激产生三个消极的个体后果,即心理健康受损、生理健康受损和行为表现症状异常。
工作应激是客观工作环境对工作要求相匹配的技能及个体对其的感知之间相互影响。与前文对刑讯逼供行为所作的“挫折——攻击假说”所分析的一致,个体的挫折感也是导致其工作应激的内部感知的重要因素,而引起个体工作应激的外部因素主要有一下几种:
  1、工作条件因素。第一,警力资源及其它侦查资源的供给不足所导致的警察工作超负荷是引发警察工作应激的重要因素。警察超负荷工作是一个不争的事实。警察的苦衷是,一边是不断的新发案件急待侦破,一边是犯罪嫌疑人已经到案的案件需要他们去审讯,去进一步收集和完善证据体系,这种矛盾和冲突在公安机关实行并案侦查后体现得尤为突出,这可以称之为数量工作的超载。第二,粗糙的前期侦查及落后的技术手段使众多的案件缺乏起诉所需的证据材料,刑事诉讼法所规定的侦查终结、提起诉讼、法庭判决三个诉讼阶段一致的证据标准——“案件事实清楚,证据确实充分”,目前对警察来说是个“太高”的工作质量要求。要达到这一要求,警察就必须付出很艰苦的努力和代价,有时甚至是牺牲,这也可以说是一种质量工作的超载。第三,公安机关行政管理中的一些领导人通常以个人的主观意愿来为具体办案人员决定工作方案或目标,如定破案数量指标,定获取犯罪嫌疑人口供的时间限制等,有时甚至给出“加大力度”等暗示。对刑讯逼供行为人来说,领导的指令给其施加的压力,尤其是针对条件不好的案件,真是不敢怒又不敢言,其结果是烦恼和紧张程度增加。
  2、角色因素。警察在审讯中是多重角色的复合体。一方面,警察是执法者,代表国家行使侦查权,以及做为执法者带来的权力意识、权威意识和专政意识;另一层面,警察做为个体人,具有个体的种种特征,如情绪的愤怒等。执法者的角色需要警察公正、冷静、客观;而做为个体人的角色上,警察有时也有其难以驾驭的情绪或性格。多重角色之间的矛盾冲突所导致的是个体内心焦虑和恐惧感的增加。
  3、社会环境因素。不理想的工作和社会支持体系容易导致个体的压力增大。对于警察而言,社会治安好坏直接决定了其工作负荷的情况,社会治安形势严峻,警察工作压力大,而且有时还会遭到人民的白眼。近年来,对刑事犯罪的“严打”不再是一种阶段性的行动,而是一种日常性的工作,从而给警察造成巨大的心理压力,社会环境失去缓和的特征,而代之以紧张。
  另外,还有职业发展因素,包括并职、降职、工作安全性等及家庭工作相互影响的因素,如夫妻之间的矛盾等,这些都可能给警察心理上造成压力。研究表明,工作应激在行为个体上表现为工作破坏、冒险行为增加、侵犯攻击行为增加等异常现象。警察在审讯中因前述诸应激因素而承受巨大的压力,引起情绪的紧张和焦虑,部分警察为了达到渲泄的目的而对审讯对象发生刑讯逼供的攻击行为。
  基于以上的分析,笔者认为要遏制警察刑讯逼供的行为,从警察个体的角度来说,对警察心理状态的调适相当重要。
  预防警察刑讯逼供的第一道防线是把好公安机关招警关,即在招警的过程中,不仅要看其文化素质、智力状况、业务素质等,还要考察其情绪特点,性格特征,看其有无不良的行为习惯,看其心理健康程度等方面是否适合警察工作,尤其对于刑事警察来说,其心理素质尤为重要。这个问题近年来已经在一些省市逐步得到重视,在招警过程中已经开始进行心理测试,具体做法有两种,一是使用心理测试常用的“人格量表”进行心理测试;二是通过对报考公安机关(院校)的人进行测试,由心理学专业人员向其提一些问题,进行心理测评,从而考察其心理素质情况。对于心理素质明显不适应公安工作者,一律不予录用。
传统的警察认知理念以“专政”为主导,尤其是刑事警察更是如此,要减少警察在审讯过程中的挫折感,除了要加强警察的业务素质和政治素质之外,更主要的是心理素质的加强,但心理素质的加强与其认知理念的调整是分不开的。
  1、从“专政”到“服务”的转变。从“专政”到“服务”的转变是警察整体联系认知的转变,这已形成了一种共识,但这一共识在刑事警察认知体系中仍然还未形成,仍然有很多人认为社会稳定是通过打击犯罪来实现的,仍然把刑警的职能定位在打击犯罪的着眼点上而忽视保护人权(包括犯罪嫌疑人和犯罪分子的人权)的一面。把打击犯罪当成维护社会稳定的唯一手段,而没有认识到社会稳定更重要的是在于消除不利于社会稳定的根源,增加消除或减少犯罪的根源。只有这样才能将警察过高的权力意识、权威意识、专政意识降低到适当程度,从避免由于不当的角色意识、权利意识而形成的挫折感,跳出“挫折——攻击”的心理假说。
  2、从“有罪推定”到无罪推定的转变。在“有罪推定”的认知理念之下,警察对每次的审讯希望得到的都是审讯对象的有罪供述,而对审讯对象的无罪辩解无法接受,认为审讯对象是在对权力和权威进行挑战。
  3、从“执法者”到“守法者”的角色认知转变。警察在生活中也扮演着多重的角色,但其对自我角色的认知却常常出现偏差,在审讯中对自我角色的认知通常是对“执法者”的角色认知,而忽视了作为普通个体在社会生活中的“守法者”的角色认知,只有完成这种角色认知的转变才有可能培养在侦查过程中的正当程序观念,才能使其严格地依据刑事诉讼法规范审讯行为,从而避免刑讯逼供行为的发生。
工作中的应激导致的情绪紧张、失控、焦虑状态、压力增大等是诱发警察在审讯中刑讯逼供的重要因素,要减少刑讯逼供行为的发生,就有必要减少警察工作中的应激源。
  1、增加警力资源配给。这对于减少警察工作时间,缓解身心疲劳,有利于减少工作应激的发生。
  2、科学决策,减少人为施加的主观压力。目前我国警察队伍的管理体制决定警务行为在运作过程中的浓厚的行政等级色彩,警察工作应激源之一便是一些政府部门或领导常常随意决策,如限期破案、定任务、下指标,而不讲究决策的科学性。其结果是使警察在工作中背负着太大的压力,形成人为的工作应激。例如,领导要求天亮前取得口供,但拿不下来怎么办?领导施加的压力就会转移到犯罪嫌疑人身上,便发生刑讯逼供。
  3、建立科学合理的警察工作绩效评估体系。在当前的刑事警察的工作中,其绩效评估是以破案情况为评估的主要指标,并不注重工作中其他参量,如工作中的守法情况,尤其是程序合法情况,个人素质,业务能力等,评估标准的单一性和欠科学性,使得警察职业发展受到很大限制,容易形成工作应激。
建立警察心理辅导机制可以对其进行长期的心理帮助。对于工作的特殊性,如经常接触社会的阴暗面,经常面对突如其来的种种变故,有时甚至是死亡,导致其工作压力、生活压力与从事其他工作的人有很大差别。容易形成职业性的心理疾病。在国外警察接受经常性的心理治疗,如在亲历暴力犯罪现场之后,认为心理上受到某种刺激,他们就可以到心理医生处接受治疗,以恢复负面的心理平衡。或者当警察有某种心理障碍时,或存在应激状态时接受心理医生的治疗使其心理障碍得到消除,情绪可以得到释放,从而使刑讯逼供等暴力现象发生的可能性得到降低。

参考文献
1、《法治论》 王人博 程燎原 著 山东人民出版社 1998年出版
2、《基本法律价值》 谢鹏程 著 山东人民出版社 2000年出版
3、《法的应然与实然》 李道军 著 山东人民出版社 2001年出版
4、《刑罚通论》 马克昌 著 武汉大学出版社 2002年出版
5、《刑法的精神与范畴》 曲新久 著 中国政法大学出版社 2000年出版
6、[意大利] 《犯罪学》 加罗法洛 著 中国大百科全书出版社 1996年出版
7、《刑法相邻相近罪名界定与适用》 赵秉志 著 吉林人民出版社 2000年出版


北安市人民法院 刘成江
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国家税务总局关于开展车辆购置税缴库专项检查工作的通知

国家税务总局


国家税务总局关于开展车辆购置税缴库专项检查工作的通知


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局:
自2005年1月1日车辆购置税(以下简称“车购税”)划转国家税务局征收以来,各地按照全国车购税费改革工作会议的统一部署和总局的有关文件要求,认真与交通部门办理会统资料的交接,积极组织税款入库,及时进行会统核算,车购税征缴工作运转平稳。但是,有的地市车购税征收机构因人员少、业务多,对税款征缴入库核算、会计凭证装订不及时、税收缴款书填开不规范,甚至个别征收单位没有建立税收会计账簿。为保证税款的安全,规范税款征收入库、核算行为,及时解决征缴中出现的问题,总局决定对2005年1月至4月车购税征缴入库和会统核算工作开展专项检查。现通知如下:
  一、检查内容
(一)接收税收统计资料的情况
交通部门移交的历年车购税(费)征收台账和统计报表(包括电子数据及文本软件)是否齐全。检查中如发现移交资料有遗漏的,应要求交通部门补齐。
(二)专户开设、使用情况
1.同一车购税征收单位是否存在开设两个或两个以上“车辆购置税临时账户”(以下简称“专户”)的行为;是否存在仍沿用原交通部门账户的行为。
2.专户是否存在存入车购税以外其他收入的行为;专户是否存在除办理税款缴库以外其他划转和支出行为。
3.是否存在将税款存入专户以外账户的行为。
(三)税款收纳、退付和缴库情况
1.当日收纳的现金、支票税款是否存在当日不存入专户的行为;采用POS机刷卡的,是否存在征收单位与银行结算不及时的行为。
2.退付税款是否存在审批手续和附列资料不全的行为;是否存在使用支票或划转方式退付税款的行为。
3.是否存在税款不按规定的日期、足额缴库的行为;是否存在混库的行为。
对于具备条件的地市,允许税款实时、当日提前缴库。对于汽车经销商因代办上牌业务,存入专户的资金,征收单位按总局和中国人民银行规定的日期办理税款缴库时,可以扣除这部分资金。
4.是否存在违反规定,贪污、挪用税款的行为。
(四)对账情况
是否存在征收单位与开户银行、国库对账不及时的行为。对开户银行没有进驻车购税征收场所,但负责代收现金税款的,征收单位必须每日与开户银行对账。
(五)票证领用、结报情况
1.车购税缴税凭证、退税凭证和税收汇总专用缴款书的发放、使用,是否办理了领用手续,票款是否办理了结报。
2.征税专用章是否已报省级国家税务局备案。
(六)会计账簿设置、登记和凭证管理情况
  1.是否存在尚未设立税收会计账簿的行为。
2.是否存在记账不及时,集中突击登记账簿的行为。
3.是否存在记账凭证、原始凭证不齐全或装订不及时的行为。
二、工作要求
  (一)组织检查时间为2005年5月30日至6月30日。
  (二)各省级国家税务局计统部门要联合车购税管理部门,共同做好专项检查的组织工作,并抽检部分征收单位;各市、县国家税务局计统部门负责对所属车购税征收单位的专项检查。
(三)各级国家税务局应重视专项检查工作,研究制定具体的检查实施方案,到征收单位实地检查。
(四)检查中发现的问题要及时纠正;对征收单位存在的困难要积极报告,妥善解决。
(五)检查结束后,各地要于2005年7月15日之前向总局(计划统计司)报送专项检查报告。具体包括:本地区车购税征收单位数量,检查数量;分类说明纠正的违规情况;需要总局进一步研究明确的问题;对征缴入库和会统核算的建议等。



国家税务总局
二○○五年五月十九日

云南省行政机关规范性文件制定和备案办法

云南省人民政府


云南省政府令第129号


《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》已经2004年10月29日省
人民政府第23次常务会议通过,现予公布,自2005年1月1日起施行。
省长徐荣凯
二○○四年十一月七日

云南省行政机关规范性文件制定和备案办法

第一章 总 则

第一条 为了规范行政机关规范性文件的制定和备案活动,加强对规范性
文件的监督,保证规范性文件质量,维护社会主义法制统一,促进依法行政,根据有关法律
、法规规定,结合本省实际,制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件,是指行政机关制定并公布,在一定范围
、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。

规范性文件包括政府规范性文件、部门规范性文件和授权组织规范性文件,但规章除外。

第三条 本省行政区域内行政机关规范性文件的权限、范围、起草、审查
、决定、登记、公布、解释和备案监督,适用本办法。

法律、法规、规章授权组织(以下简称授权组织)规范性文件的制定和备案,除另有规定外
,按照本办法对部门规范性文件的规定执行。

违反本办法制定的规范性文件无效。

第四条 制定规范性文件应当遵循合法、合理、公开、精简、统一和效率
的原则,并符合下列要求:

(一)保障公民、法人和其他组织的合法权益,在规定义务的同时,应当规定其相应的权利
和保障权利实现的途径;

(二)体现行政机关职权和责任的统一,在规定行政机关职权时,应当规定其行使职权的条
件、程序和责任;

(三)符合经济社会发展的客观规律,科学规范行政行为,促进政府职能向经济调节、市场
监管、社会管理和公共服务转变;

(四)符合行政职能的配置原则,避免和减少职能交叉,简化行政管理手续,便利公民、法
人和其他组织。

第五条 规范性文件的名称可以使用“办法”、“规定”、“决定”、“
规则”、“细则”、“通告”等,但不得使用“条例”。

第六条 规范性文件用语应当准确、简洁,条文内容应当明确、具体,具
有可操作性。
法律、法规、规章已经明确规定的内容,规范性文件原则上不作重复规定。

〖HS2〗〖JZ〗〖HT3XBS〗第二章 权限和范围

第七条 县级以上人民政府可以就下列事项制定规范性文件:
(一)执行法律、法规、规章的规定;
(二)执行上级行政机关规范性文件的规定;
(三)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议;
(四)规范本行政区域的具体行政管理工作。

第八条 乡(镇)人民政府可以就下列事项制定规范性文件:
(一)执行法律、法规、规章的规定;
(二)执行上级行政机关规范性文件的规定;
(三)执行本级人民代表大会的决议;
(四)规范本行政区域的具体行政管理工作。

第九条 县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门可以就下列事项
制定规范性文件:
(一)执行法律、法规、规章的规定;
(二)执行上级行政机关规范性文件的规定;
(三)规范本行业、本系统的具体行政管理工作。

第十条 涉及两个以上部门职权范围的事项,需要制定规范性文件的,所
涉及到的各有关部门应当联合制定。
违反前款规定,单独制定的规范性文件无效。

第十一条 授权组织可以在法定授权范围内制定规范性文件。

第十二条 下列机构不得制定规范性文件:
(一)县级以上人民政府及其所属工作部门、垂直领导部门设立的临时机构;
(二)县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门的内设机构;
(三)县级以上人民政府所属工作部门的派出机构;
(四)乡(镇)人民政府的临时机构和内设机构。
违反前款规定,制定的规范性文件无效。

第十三条 规范性文件不得设定下列事项:

(一)行政处罚;
(二)行政强制;
(三)行政许可;
(四)行政收费或者以基金、会费等名义的收费;
(五)限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益;
(六)法律、法规、规章规定之外的义务。

前款第(四)项规定,省人民政府以及省财政主管部门、省价格主管部门依法制定的规范性
文件除外。

〖HS2〗〖JZ〗〖HT3XBS〗第三章 起草和审查

第十四条 政府规范性文件由本级人民政府组织起草,可以确定由其一个
工作部门或者两个以上工作部门具体负责起草工作;重要规范性文件可以确定由其法制机构
起草或者组织起草。

部门规范性文件由县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门组织起草,可以确定由其
一个或者两个以上内设机构、下属机构具体负责起草工作;重要规范性文件可以确定由其法
制机构起草或者组织起草。

第十五条 国家机关、公民、法人和其他组织可以向行政机关提出制定规
范性文件的建议。行政机关收到建议后,应当研究决定是否立项,并给予答复。

第十六条 拟制定的规范性文件内容直接涉及公民、法人和其他组织的切
身利益,或者对本地区、本行业建设发展有重要影响的事项,行政机关应当向社会公布,听
取有关机关、组织、个人和专家的意见。

听取意见可以在起草或者审查阶段进行,采取书面征求意见,召开座谈会、论证会、咨询会
、听证会等形式。

第十七条 行政机关起草或者审查规范性文件需要举行听证会的,应当符
合下列规定:

(一)举行听证会的7日前,应当在新闻媒体或者专门发布的公告上公布听证会的时间、地点
、内容等具体事项和要求;
(二)听证会由政府法制机构或者部门法制机构主持,起草单位负责人就规范性文件草案作说
明;
(三)参加听证会的有关机关、组织和个人有权提问和发表意见;
(四)听证会应当制作笔录,如实记录发言人的主要观点和理由;
(五)起草单位和法制机构应当认真研究听证会反映的各种意见,在报送规范性文件草案时,
应当说明对听证会意见的处理情况及理由。

第十八条 起草规范性文件涉及其他部门职权的,起草单位应当与有关部
门协商一致;经充分协商不能取得一致意见的,起草单位应当在上报规范性文件草案送审稿
时如实说明情况和理由。

第十九条 起草单位应当将规范性文件送审稿及其说明、对送审稿主要问
题的不同意见和其他有关材料报送制定机关。

规范性文件送审稿应当由起草单位主要负责人签署;两个以上起草单位共同起草的规范性文
件送审稿,应当由各起草单位主要负责人共同签署。

规范性文件送审稿的说明应当包括制定规范性文件的必要性、规定的主要措施、有关方面的
意见等内容。有关材料包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告和其他有关资料。

第二十条 政府规范性文件的送审稿,由本级人民政府法制机构负责统一
审查。

部门规范性文件的送审稿,由本部门法制机构负责统一审查。

第二十一条 法制机构应当按照下列要求对规范性文件送审稿进行审查:


(一)必要、可行;
(二)符合法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定;
(三)与有关规范性文件相协调、衔接;
(四)符合本办法规定的原则、权限、范围和程序;
(五)正确处理有关机关、组织、个人和专家对规范性文件内容主要问题的意见;
(六)其他需要审查的内容符合本办法规定。

法制机构在审查中需要有关单位作出说明、提交依据、协助工作的,有关单位应当配合,并
在要求期限内回复。

第二十二条 规范性文件送审稿有下列情形之一的,法制机构可以退回起
草单位:

(一)制定规范性文件的条件尚不成熟的;
(二)有关部门或者机构对规范性文件送审稿规定的主要内容分歧意见较大,起草单位未与
有关部门或者机构协商的;
(三)上报送审稿不符合本办法第十九条和第二十一条规定的。

第二十三条 有关部门或者机构对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管
理体制、权限分工等问题有不同意见的,法制机构应当进行协调,达成一致意见;不能达成
一致意见的,应当将主要问题、有关部门或者机构的意见和法制机构的意见上报本级人民政
府或者本部门决定。

第二十四条 法制机构在审查过程中应当认真研究各方面的意见,对规范
性文件送审稿进行修改,形成规范性文件草案和说明。

草案说明应当包括下列内容:
(一)制定规范性文件的必要性和制定过程;
(二)拟解决的主要问题及措施;
(三)与有关单位的协调情况和其他需要说明的问题。

第二十五条 规范性文件草案,由法制机构提请本级人民政府或者本部门
作出决定。

〖HS2〗〖JZ〗〖HT3XBS〗第四章 决定、登记和公布


第二十六条 县级以上人民政府的规范性文件,应当经政府常务会议或者
全体会议决定;但涉及面小、各方面意见比较统一的,可以由主要负责人审批。

乡(镇)人民政府的规范性文件应当经乡(镇)长办公会议决定。

部门规范性文件应当经委、办、厅、局务会议决定。

第二十七条 行政机关审议规范性文件草案时,由法制机构作说明。

第二十八条 法制机构应当会同起草单位根据会议审议意见对规范性文件
草案进行修改,形成草案修改稿,报请本级人民政府或者本部门主要负责人签署公告。

第二十九条 公告应当统一文号、连续编号,载明规范性文件的制定机关
、名称、文号、本办法第三十一条规定的登记编号以及通过(批准)日期、施行日期和公布
日期。

由两个以上部门联合制定的规范性文件,使用主办机关的公告文号。

第三十条 制定机关应当在规范性文件的公告签署之日起5日内,报上级
行政机关登记。政府规范性文件报上一级人民政府法制机构登记;部门规范性文件报本级人
民政府法制机构登记。

报送规范性文件登记时,应当提交登记报告、说明和规范性文件文本各一份,可以用电子文
本或者传真文本的形式报送。

第三十一条 县级以上人民政府法制机构应当在收到登记报告之日起5日
内,对规范性文件进行形式审查,对符合本办法第二条、第三十条规定的,予以登记,并向
制定机关出具统一编号的《规范性文件登记回执》;对不符合规定的,不予登记,退回制定
机关重新报送或者作其他处理。

第三十二条 规范性文件经登记后,本级政府公报和本行政区域内公开发
行的报纸、电子政务网站及其他媒体应当及时予以刊登。

乡(镇)人民政府的规范性文件经登记后,可以在县级政府公报或者其他媒体上以及乡(镇
)的公告栏上刊登。

规范性文件经登记后在政府公报上刊登的文本为标准文本。

第三十三条 政府规范性文件由制定机关持上级人民政府的《规范性文件
登记回执》办理刊登手续。

县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门和授权组织的规范性文件,由制定机关持本
级人民政府的《规范性文件登记回执》办理刊登手续。

政府公报和有关媒体对未持有《规范性文件登记回执》的规范性文件不得刊登。

第三十四条 公民、法人和其他组织对未按本办法规定进行登记和刊登的
规范性文件可以拒绝执行。

第三十五条 规范性文件应当自签署公布之日起30日后施行,本办法第四
十七条规定的情形可以除外。

第三十六条 下列单位应当向社会提供规范性文件公开查阅服务:

(一)政府公报编辑机构;
(二)政府便民服务机构;
(三)电子政务网站;
(四)档案馆。

制定机关应当自政府公报或者报纸刊登规范性文件之日起7日内,将规范性文件文本送前款
(二)、(三)、(四)项规定的单位。

〖HS2〗〖JZ〗〖HT3XBS〗第五章 解释和备案

第三十七条 规范性文件有下列情况之一的,由制定机关解释:

(一)规范性文件的内容需要进一步明确具体含义的;
(二)规范性文件制定后出现新的情况,需要明确适用依据的。

第三十八条 规范性文件解释的具体工作由制定机关的法制机构承办,并
参照规范性文件制定程序提出草案,报请制定机关批准后公布。

规范性文件的解释与规范性文件具有同等效力。

第三十九条 国家机关、公民、法人和其他组织可以向规范性文件制定机
关提出解释要求。

第四十条 规范性文件经登记后,应当自刊登之日起15日内由制定机关按
下列规定报上级行政机关备案:

(一)各级人民政府制定的规范性文件报上一级人民政府备案;县级以上人民政府派出机关
制定的规范性文件报设立该派出机关的人民政府备案;
(二)县级以上人民政府所属工作部门制定的规范性文件报本级人民政府备案,同时抄报上
一级行政主管部门;两个以上部门联合制定的规范性文件由主办机关报送备案;
(三)垂直领导部门的规范性文件报上一级行政主管部门备案,同时抄报同级人民政府;

(四)授权组织制定的规范性文件报同级人民政府备案。

第四十一条 报送规范性文件备案,应当提交备案报告、规范性文件正式
文本和说明,并装订成册,一式三份。
具备条件的,同时报送规范性文件的电子文本。

第四十二条 规范性文件的备案和监督工作,由县级以上人民政府及其所
属工作部门、垂直领导部门的法制机构具体负责。
法制机构对报送备案的规范性文件,依照本办法第四条、第二十一条的要求进行审查。

第四十三条 县级以上人民政府法制机构对规范性文件进行审查时,需要
有关行政机关提出意见的,有关机关应当在限期内回复;需要规范性文件制定机关说明有关
情况的,有关机关应当在要求期限内予以说明。

第四十四条 不报送规范性文件备案或者不按时报送备案的,由县级以上
人民政府法制机构通知制定机关限期报送;逾期不报送的,予以通报批评,并由监察机关对
直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

第四十五条 县级以上人民政府法制机构经审查发现规范性文件违法的,
应当建议或者责成制定机关限期自行纠正;拒不纠正的,予以改变、撤销或者向社会公告,
宣布该规范性文件无效。

规范性文件违法,造成危害后果的,监察机关应当视情节对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员给予行政处分。

第四十六条 国家机关、公民、法人和其他组织认为规范性文件同法律、
法规、规章以及上级行政机关规范性文件相抵触,或者违反本办法规定的,可以向制定机关
的上级人民政府书面提出审查建议。

前款审查建议由法制机构研究处理。确属规范性文件违法的,依照本办法第四十五条予以处
理,并将处理情况向提出审查建议的单位或者个人作出答复。

〖HS2〗〖JZ〗〖HT3XBS〗第六章 附 则

第四十七条 规范性文件涉及突发事件和紧急状态事项的,起草单位可以
根据实际需要,直接送法制机构审查后,报请本级人民政府或者本部门主要负责人签署公告
予以公布后立即施行。

前款规范性文件应当在签署公告之日起15日内,由制定机关补报登记并进行备案。

第四十八条 规范性文件的登记报告、公告、备案报告等格式,由省人民
政府法制办公室制定。

第四十九条 有下列情况之一的,行政机关应当及时清理本机关制定的规
范性文件,并根据实际情况作出修改、废止的决定:

(一)法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件以及本机关新制定的规范性文件修改、替
代或者撤销了现行规范性文件的部分或者全部内容的;
(二)规范性文件已经不适应经济和社会发展的需要,或者与上级国家机关的规定不相适应的
;
(三)规范性文件自然失效的。

依照前款规定清理规范性文件的情况应当及时报告上级行政机关。规范性文件的清理结果由
县级以上人民政府法制机构负责向社会公布。

第五十条 行政机关修改、废止规范性文件,按照本办法的有关规定执行
。

第五十一条 编辑出版正式版本、民族文版、外文版本的规范性文件汇编
,由规范性文件制定机关或者县级以上人民政府法制机构负责。

第五十二条 本办法自2005年1月1日起施行。省人民政府1990年9月21日
发布的《云南省行政机关规范性文件备案规定》同时废止。