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沉默权之赋予与证明标准之转型/杨文革

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 23:00:50  浏览:9446   来源:法律资料网
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  内容提要: 口供之必取是支撑我国“符合说”之证明标准理论成立的关键。在赋予被追诉者沉默权之后,我国的证明标准必将面临转型。对于那些被追诉者不予供述的案件,应当实行内心确信的证明标准;对于那些被追诉者自愿供述的案件,可实行高度盖然性的证明标准。


一、“客观真实说”与口供之关系

在我国传统证明理论领域,“客观真实说”居统治地位。近年来虽有观点挑战此说,却未根本动摇其对我国刑事诉讼法的支配地位。“客观真实说”的经典表述是:“刑事证明的目的,总的来说是要达到诉讼(案件)客观真实,即指公安司法人员在诉讼中根据证据所认定的案件事实要符合客观存在的案件事实。”[1]在“客观真实说”者看来,司法实践中存在两个“事实”:一是公安司法人员所认定的案件“事实”;一是客观存在的案件“事实”。诉讼活动的任务就是要达到这两个“事实”完全符合。如果这两个“事实”不符,案件就不能终结,或者需补充侦查,或者会久拖不决。一言以蔽之,“客观真实说”的实质是“符合说”。

一般来讲,对于现存的两个事物,我们可以将其进行比对,判断其是否相符。譬如,每个公民都有身份证,有关部门只要查验身份证并将其所附照片与本人进行比对,就能确定“我”是不是“我”,因为“我”是客观存在的。然而,对于已经过世的前人,我们只能根据现存的史料来确定其长相如何,却不能用比对的方法来判断其长相是否真的如此。对于已逝事物的真实性的判断,只能建立在确实、充分的证据基础之上,而不能依赖所谓的“符合说”来确定其真伪。换言之,“符合说”不适用于对已逝事物或者事实的判断。

那么,按照“符合说”理论,所谓的“客观存在的案件事实”在哪里?事实上,所谓“客观存在的案件事实”是曾经发生过但已经消失的事实。恰如历史事实一样,都是在历史上发生过,但现在已经难以重现的事实。正如有学者指出的那样,“历史事实是一过性的,过去了,不会重演,所谓‘复原历史事实’,其实是用证据和推理构建‘关于事实的知识’。”“譬如一个反应司法无能的电影,它先已告诉你事实明明是什么,所以你知道法庭是判错了;但是历史考证上没有这样的便宜,那个‘明明’的事实,在历史考证上恰恰是最为‘暗暗’。人们常说‘认识要与事实相符’,但必须两个东西都在明处,才能看他们是否‘相符’;若‘事实’本身在暗处,又如何判断关于这个事实的多项知识中哪一项与其‘相符’呢?”[2]正因为历史事实已经过去,不会重演,所以汤因比才说,“历史学家经常说的‘事实明摆在那让人使用’的说法是错误的。历史学家也不是在散步的时候发现这些沿着道路堆积的事实。人的活动对事实的形成产生相当的程度作用。历史的事实绝非存在于人头脑之外的原始事物或者事件。”[3]

显然,对于已经成为历史事实的案件事实,办案人员不可能通过“时空隧道”回到“客观存在的案件事实”面前,将其与自己判断得出的事实进行比对,看其二者是否符合,而只能在证据基础上,形成自己所认定的“事实”。如果证据确实、充分,我们即可确信其真实地发生过;如果证据不确实或者不充分,我们只能存疑待之,而不能得出任何结论。

然而,多年来人们为什么对“符合说”深信不疑?这与口供在我国的特殊地位具有直接关系。长期以来,正是口供的必取,支撑了“符合说”的成立。只有真正理解了口供在我国刑事诉讼中的特殊地位,才能真正理解“符合说”的实质。

在我国《刑事诉讼法》上,被追诉者的口供称为“犯罪嫌疑人、被告人的供述与辩解”,属七种法定证据之一。其并不具有高于其他六种证据的特殊法律效力,甚至立法还强调“只有被告人供述,没有其他证据的,不能认定被告人有罪和处以刑罚;没有被告人供述,证据充分确实的,可以认定被告人有罪和处以刑罚。”但事实上,口供却具有高于其他六种证据的法律效力,在办案人员认定案件事实过程中有着不可替代的作用。首先,办案必须拿下口供,否则侦查一般不能终结。在法定的侦查措施中,第一条就是“讯问犯罪嫌疑人”,位列其他侦查措施之首。对于侦查人员的提问,犯罪嫌疑人“应当如实回答”。为拿下口供,“坦白从宽,抗拒从严”政策恩威并用。相比之下,其他证据种类并非不可或缺。其次,口供常常是鉴别其他证据“真伪”的标尺,从而对其他证据种类具有统帅、整合作用,[4]其他证据则处于从属地位。获得犯罪嫌疑人口供后,与口供能够相互印证者才会被采纳附卷,不一致者要么隐匿不用,要么做必要“加工”,使之与口供一致。再次,口供是有罪判决的重要依据。长期以来,尽管法院的判决书几乎很少说理,也很少对证据的采信及运用进行论证,但判决书中一般都会写“该犯(一直)供认不讳”,或者即使庭审中被告人翻供,也会写上“有书面供述在卷”等,以此说明判决的真实性。可以说,在我国刑事司法实践中,口供既是证据,又高于证据;既是证据,又在相当程度上等同于事实。

口供地位之所以如此之高,原因有二:一是口供中心主义的历史影响远未清除。在历史上,无论中西,口供都曾经占有至高无上地位。在欧洲,口供曾被称为“证据之王”,是最完善的证据,有此证据即可定案。[5]在我国古代,实行“定罪必取输服供词”的口供裁判主义。受此影响,在我国实践中,取得口供就等同于破案。而没有拿下口供,即使其他证据确实、充分,一般也不能结案。第二,也是最重要的一点,在公安司法人员普遍意识里,口供就是事实,口供就是真相。有了口供就等于有了“客观存在的案件事实”。如果缺乏口供,就相当于缺少“客观存在的案件事实”,“符合说”也就不能成立,案件就会陷入僵局。

由此,只有在被追诉者必须开口供述的司法体制下,“符合说”才有发挥作用的余地,而在被追诉者享有沉默权的司法体制中,“符合说”是不适用的。

二、沉默权之确立与“自由心证”之作用机理

自人类司法产生以来,追求事实真相一直是刑事诉讼的目标。然而,由于不同历史阶段人类认识能力不同,确定事实真相的标准也不同。在遥远的古代,人们认为真相难逃神的眼睛,神谕的结果就是真相。[6]在中世纪,人们认为真相存在于被告人的口中。在英国确立沉默权制度前,“排除合理疑问”的证明标准尚未完全确立,任何疑问都需要被告人开口才能澄清。[7]贝卡利亚也认为,“审查犯人是为了了解真相。”[8]司法人员为取得口供,残酷的刑讯是必需的,因此,一部以口供为中心的司法史,就是一部拷问史。

不可否认,真实的口供对于正确认定案件事实具有重大作用。但是,两点因素使口供中心主义最终退出历史舞台:一是由于种种原因,口供常常偏离事实而失真;二是强迫被追诉者供述不符合现代司法文明与人道精神。在赋予被追诉者沉默权后,司法官员再也不能从口供中求得事实真相。而只能依赖证据来还原事实真相,判断真相的证明标准过渡到了“自由心证”时代。那么,“自由心证”制度下的案件真相在哪里?就在于办案人员对证据审查的基础之上所形成的信念中。这一信念就在办案人员的心中。

沉默权之赋予标志着人类司法进入了以人权保障为特征的文明时代。但同时沉默权制度也客观上增加了办案人员定案的难度。因为被追诉者开口坦白总是有利于查明事实真相的,而在自由心证制度下,法官只能以收集到的证据来确定被告人的犯罪事实。在口供中心主义时代,案件认定得正确与否很大程度上取决于口供的真实与否,而在自由心证时代,案件认定的正确与否则取决于法官心证的客观与否。因为法官的心证实际上就是一种自己对案件事实的主观判断,而“既有主观,就不免有主观主义的可能。”[9]所以“自由心证”制度的全部证据规则和诉讼程序的着眼点,均在于防止法官的主观臆断,尽量保证其判决的客观性。为此,在实行自由心证制度的国家,其诉讼程序和证据规则基本包括以下主要内容:

(一)证据裁判原则,即案件事实只能从办案人员对证据审查判断的基础上得来

现代自由心证制度国家几乎都实行证据裁判原则,强调裁判案件事实依靠证据,不再认可口供在裁判案件事实过程中的至高无上地位。比如,日本在明治维新之前,其《改定律例》第318条规定:“凡定罪均须根据口供状”。到1873年将此条改为:“凡定罪均须根据证据”。在目前的日本,即使在那些被告人放弃沉默权而做出有罪供述的案件中,也要取得必需的证据,实行口供补强原则,而不认可口供具有作为定案的唯一证据的效力。

为保证证据裁判原则得到贯彻,许多国家还同时实行审判公开原则、判决理由公开制度等,以便当事人、社会大众以及上级法院对法官是否遵循证据裁判原则进行监督。正如法国学者指出的那样,“法官应当在判决中对其内心确信作出表述,用诉讼案卷与庭审辩论中向其提供的各项证据材料来证明其内心确信是正确的。没有说明理由的裁判决定(判决),或者说明理由不充分的裁判决定,或者包含有相互矛盾之理由的裁判决定,均将受到最高法院的审查。”[10]

(二)复合裁判主体原则,复合裁判主体原则多在一些主观性较强的领域实行

拿体育比赛来说,在跳水、体操等主观色彩浓厚的体育比赛项目中,都实行多数裁判主体原则;而在一些客观性较强的项目如跳高、跳远等项目中,往往有一名裁判即可。在诉讼活动中,古代的口供裁判主义下由于实行拷问和“罪从供定”原则,只要取得口供即可定案,一个法官即可完成此项任务,因为被告人是否做出供述,一个人即可做出判断。但是,在实行自由心证后,由于缺少了口供,法官必须按照其他证据对被告人是否有罪做出判断,这无疑比依靠口供定罪的做法要困难得多。为了防止一个法官可能出现的主观臆断,实行自由心证的国家同时实行多数法官裁判的复合裁判主体原则,并且要求法官的裁决必须全体一致,或者绝对多数通过,而不是简单多数通过,以保证判决的客观性。这种“客观的知识是要求得到共同赞同的知识,全然不同于‘仅仅是一种’(主观的)看法。”[11]需要强调的是,此处所谓的“客观性”与我国传统上认为的“客观性”有所不同。我国传统上认为的“客观性”,是指与主观性完全对立的不以人的主观意志为转移的客观存在,是一种结果意义上的或者说本体论意义上的客观性。此处所谓“客观性”,是指与人的主观认识相结合的一种“客观性”,其并不完全独立于人的主观性,也不与主观性相对立。只是一种研究方法上的、认识过程中的、不能脱离人的主观认识而独立存在的客观性。比如,要求人的主观认识来源于客观证据;认识主体要中立、公正,具有自主性;认识结论要符合人类的一般经验与常识,能够获得同行的认可,从而获得共识。这种“客观性”是一种相对的、有限的客观性,而不是绝对的客观性。“与物质世界的客观性具有更多的先验性,较少的相对性不同,有限的客观性是法律——或者任何解释性活动所能追求的唯一一种客观性,也是唯一值得我们关注的客观性。”[12]

在裁判活动中,这种“客观性”表现为认识主体达成的“共识”,即复合裁判主体原则。其要求有二:一是裁判主体应当有多个,而不是一个或寥寥数个;二是判决要求裁判全体一致或者绝对多数通过,而不是简单多数通过。比如,在美国,刑事陪审团由12名陪审员组成,一般刑事案件要求裁决的投票结果达到9票以上,死刑案件则要求全票同意,且要求12名陪审员都要投票。在法国重罪案件审判中,凡是做出对被告人不利的判决,一审时最少需要12名法官和陪审员中的8人投赞成票,而上诉审时则需要10票赞成。表决中空白票或无效票应当按有利于被告人的票数计算。我国香港的陪审团由7人组成,做出有罪判决最低要求5人同意,在废除死刑前,对于死刑的有罪判决必须是7人全体同意。

(三)直接言词原则,证据裁判原则和复合主体

裁判原则并不能当然保证裁判的客观性,因为如果证据本身充满了主观随意性,裁判的结果仍然意味着主观臆断

为保证证据本身的客观性,实行自由心证制度的国家都实行严格的证据调查程序,这就是法庭审理的直接言词原则。直接言词原则是直接原则和言词原则的合称。直接原则要求法官只能以法庭上直接调查过的证据作为裁判基础。言词原则要求对证据的提出和质证都要在法官面前以口头方式进行,否则不能作为法官裁判的依据。直接言词原则强调法官的亲历性与证据的原始性,禁止以控诉方提交的书面案卷材料作为裁判的依据,因为“朗读侦讯笔录不仅违反实质的直接性原则,而且从真实发现的角度而言,并未接受诘问检验的侦讯笔录,其记载往往断简残篇、不一而足,单单由朗读侦讯笔录,根本难以还原证人当初陈述时的氛围,潜藏郢书燕说的危险,法院难以形成对抗侦讯官员的印象与心证之裁判基础。”[13]

直接言词原则还可引申出集中审理原则和在场原则,并进一步要求裁判者具有独立自主性。集中审判原则要求审判必须持续而集中地进行,不得间断,直到法庭做出裁判为止。而在场原则要求从事法庭审理的法官必须始终在场,不得中途更换。只有贯彻集中审理原则和在场原则,庭审中的证据才能发挥对案件事实的决定作用,而只有裁判者独立自主,也才能最终保证法官的心证建立在证据基础之上。正如有学者指出的那样,“长期以来,科学家们一直坚持这样一个原则:他们必须‘自主地’从事自己的工作,不接受来自外部的控制和指导。‘历史的教训’告诉我们,科学只有在不受非科学家的干预下才能有效地发挥作用。”[14]这种独立自主性不仅适用于科学研究,也适用于对事实的认定。

三、我国证明标准之转型
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鸡西市人民政府印发鸡西市人民政府督办检查工作规定的通知

黑龙江省鸡西市人民政府


鸡西市人民政府印发鸡西市人民政府督办检查工作规定的通知

鸡政发〔2010〕22号


县(市)、区人民政府,市政府各委、办、局,各企事业单位:



现将《鸡西市人民政府督办检查工作规定》印发给你们,请认真贯彻执行。







二○一○年七月十五日







鸡西市人民政府督办检查工作规定



第一章 总 则



第一条 为规范督办检查工作,提高督办检查工作质量,确保全市各级政府和政府工作部门(简称各级政府(部门),下同)重大决策、工作部署和工作任务的落实,根据国务院、省政府关于加强督办检查工作的要求,结合我市实际,制定本规定。



第二条 督办检查工作要紧紧围绕全市中心工作,按照从严治政、勤政高效、狠抓落实的总体要求,坚持实事求是、突出重点、快办快结、确保质量的原则,促进全市各级政府(部门)高效运转,确保全市重要工作部署和重点工作贯彻落实。



第三条 督办检查工作是全市各级政府(部门)抓好工作落实的关键环节和重要手段,要做到交办明确清晰,督办坚决有力,检查深入细致,反馈及时准确。



第四条 全市各级政府(部门)应切实加强对督办检查工作的领导,建立健全工作制度,明确责任,逐级落实。对承办的督查事项,要做到事事有着落、件件有回音,确保政令畅通。



第五条 本规定适用于全市各级政府(部门)。



第二章 工作任务



第六条 政府(部门)系统督办检查工作的重点是保证党的路线、方针、政策和政府(部门)重大决策、重要工作部署的贯彻落实,主要工作任务包括:



(一)上级和本级政府(部门)重大决策、重要工作部署的督查落实。



(二)上级和本级政府(部门)重要文件、规定事项的督查落实。



(三)上级和本级政府(部门)会议重要决定事项的督查落实。



(四)上级和本级政府(部门)主要领导同志重要讲话、批示及交办事项的督查落实。



(五)上级和本级人大代表议案、建议和政协提案的办理,与本级人大、政协的日常联系工作。



(六)其他需要督办检查的事项。



第三章工作程序



第七条 上级和本级政府(部门)重大决策,重要会议、文件及工作部署和主要领导重要讲话督办检查工作程序:



(一)督查事项确定。由督查机构进行分解立项,细化工作目标、任务和措施,明确分管领导、牵头承办部门、承办部门、协办部门、责任人和完成时限,征求有关部门和领导意见后,提交政府(部门)常务(办公)会议或主管领导审定后,以办公室文件下发《督查要点》。



(二)督办检查。督促各承办部门在规定的时限内按要求完成承办的工作任务,通过公文、电话等形式实施督办检查。对带有全局性或落实难度较大的事项,可以采取实地督查、联合督查和协调督查等方式跟踪督查。



(三)综合反馈



1.承办部门应按规定时限向督查机构报告有关工作落实情况。报告内容包括:承办事项的基本情况,落实的主要措施、成效、进展情况,影响落实的主要问题及原因分析、解决建议等。



2.对上级和本级政府(部门)确定的年度重点工作,承办部门每季度报告一次进展情况,年底报告总体落实情况;对重大问题或需要向本级政府(部门)请示、报告的工作,以专题请示或报告形式呈报。



3.对需要较长时间办理的工作,承办部门须按要求分阶段报告工作进展情况,工作完成后再报综合报告。



4.督查机构对承办部门上报的落实情况,应当及时分析和汇总,向本级政府(部门)报告。



第八条 上级和本级政府(部门)领导批示和交办事项督办检查工作程序:



(一)督查事项确定。



1.对上级政府(部门)领导批示和交办事项按本级政府(部门)领导提出的办理意见,由督查机构提出拟办意见,经本级政府(部门)秘书长(办公室主任)审定同意后,确定承办部门和完成时限并下发《督查通知》。



2.对本级政府(部门)主要领导批示和交办事项按本级政府(部门)秘书长(办公室主任)提出的意见确定督查事项,督查机构按批示和交办事项确定承办部门和完成时限并下发《督查通知》。



3.对本级政府(部门)其他领导批示和交办涉及重要工作事项按领导提出的意见,经本级政府(部门)秘书长(办公室主任)确定后,由督查机构进行编号登记,确定承办部门和完成时限并下发《督查通知》。



(二)交办落实。承办部门要按照《督查通知》要求认真落实。对列为紧急事项的,承办部门要在3日内上报办理结果或工作进展情况;对列为一般事项的,承办部门应当在7日至14日内上报办理结果或工作进展情况;对涉及面较广、问题复杂需要反复协调的事项,承办部门应当在15日至30日内上报办理结果或工作进展情况;领导对办理时限有特殊要求的,需按领导批示时限上报办理结果或工作进展情况。对由两个或两个以上部门联合承办的事项,由牵头承办部门负责报告办理情况。



(三)督办检查。督查机构可随时对交办事项落实情况进行督办检查。对超过办结时限且承办部门未说明情况的,应立即催办承办部门,限其2日内上报办理情况;对经催办仍不按要求报告办理进展情况或办理结果的,应向承办部门发出约谈通知,由承办部门有关负责人说明情况,并予以通报批评。



(四)报告结果。督查机构对承办部门上报的办理情况进行审核把关,符合办理要求的,及时上报本级政府(部门)领导阅批。



第九条 人大代表议案、建议和政协提案办理工作督办检查工作程序按照《鸡西市人民政府办公室印发鸡西市人大代表建议、批评、意见和政协提案办理工作办法的通知》(鸡政办发〔2008〕41号)执行。



第十条 对承办部门的办理情况报告不清楚。任务不落实。结论不明确。处理结果不符合法律、法规及政策规定,公文格式不符合规范的,督查机构应责成承办部门作出补充说明或重新办理。



第十一条 督查机构对督查事项形成的报告,需要呈报上级党委、政府(部门)的,由本级政府(部门)主管领导签发后呈报。



第十二条 督查机构对已办结督查事项的函件、材料等有关资料,应按照档案管理有关规定及时立卷归档。



第四章工作方式



第十三条 定期督查。对常规性工作任务,督查机构要定期督促承办部门完成工作任务,报告贯彻落实情况。



第十四条 专项督查。对重大决策、重要工作、突发事件或上级和本级政府(部门)领导批示、指示,督查机构要确定承办部门,提出办理要求,督促落实。



第十五条 跟踪督查。对重点工作、重要事项或落实有困难的工作任务,督查机构可采取跟踪督查的方式,随时了解工作进展情况,及时督促有关部门采取相应措施,推进工作落实。



第十六条 协调督查。对督查落实中出现的问题,督查机构可协调有关部门进行解决;督查机构难以协调的,应及时向本级政府(部门)有关领导报告,提请领导协调。



第十七条 实地督查。对重点督查事项,督查机构可派人或组织有关部门有针对性地深入实地调查研究,通过召开座谈会、明查暗访等形式掌握第一手材料,抓好督查和综合反馈工作。



第十八条 联合督查。对一个时期的重点工作,政府督查机构可同党委督查机构或政府有关部门联合进行督查,根据实际要求统一或分别向有关领导报告贯彻落实情况。



第十九条 领导督查。督查机构根据上级和本级政府(部门)决策部署和工作要求,及时向本级政府(部门)领导提出开展领导督查的建议,向领导提供一个时期需要领导督查的内容和方式,供领导参考。领导督查前,要提供有关情况,拟制督查预案,协调督查力量,做好各项准备和组织工作;领导督查时,要协助领导加强同被督查部门之间的沟通和联系,安排和组织各项活动,及时发现和解决问题;领导督查后,要协助领导及时总结,对决策落实的进展情况进行汇总反馈。



第五章工作组织



第二十条 市政府督办检查室承担市政府综合督办检查工作和对全市各级政府(部门)督查工作的指导、协调和督办检查职能。



第二十一条 县(市)、区政府应设立督查机构,按规定配齐配强人员。政府工作部门办公室应配备专(兼)职督查工作人员。为便于开展工作,督查干部的职级可适当高配。



第二十二条 全市各级政府(部门)要建立健全督办检查工作联系渠道,形成便捷、畅通、高效的督办检查工作网络,要经常沟通,互通信息,交流经验,形成上下联动、左右衔接的督查工作格局。



第二十三条 为使督查工作人员更好地开展工作,全市各级政府(部门)要在办公经费、交通、通讯等方面给予必要的保障和支持,为查阅重要文件、参加会议、跟随领导调研等方面创造条件。



第二十四条 加强队伍建设。全市各级政府(部门)要加强督查队伍建设,选调政治素质好、业务能力强、有政策水平和事业心的同志从事督查工作。要加强业务培训,增强督查工作人员素质,提高督查工作整体水平。



第二十五条 督查工作人员要严格遵守工作纪律,廉洁自律,不徇私情,言行规范。坚持实事求是,全面、准确、客观、公正了解情况,反映问题,报告工作。



第六章工作制度



第二十六条 领导负责制度。全市各级政府(部门)主要领导是落实交办事项的第一责任人。主要领导要明确交办事项的工作要求和完成时限,确定承办部门和具体责任人,并逐级抓好落实。对重要决策、重大事项,主要领导要亲自过问,协调解决,保证工作落实。



第二十七条 责任追究制度。督查机构对推拖不办、敷衍塞责、弄虚作假、谎报情况或因人为因素影响工作落实的,予以通报批评,情节严重的追究承办部门主要领导和相关责任人责任。



第二十八条 限时办结制度。承办部门对上级交办的督查事项,要在规定时限内办结上报。



第二十九条 工作协调制度。接受督查任务的牵头或承办部门要按照《督查通知》要求,负责召集协办部门研究具体落实措施,制定切实可行的工作落实方案,协办部门要积极配合。在落实中需要协调有关部门的,由牵头部门负责协调,及时做好协调工作。各承办部门在落实中要以大局为重,局部利益、部门利益要无条件服从全局利益,不得以各种借口推诿扯皮。



第三十条 定期通报制度。督查机构应不定期召开督办检查工作通报会或采取其他形式,通报交办事项的落实情况、存在问题,交流督办检查工作经验和改进工作意见。



第三十一条 考核评比制度。督查机构每年对下一级政府(部门)承办督查事项的落实效果进行考核,并将考核结果予以通报。



第三十二条 遵守保密制度。督查人员应严格遵守国家《保密法》的有关规定,对涉及秘密事项的督查,要严守保密纪律;对需要控制知情范围的督查事项,要在指定人员和指定范围内进行。



第七章工作权限



第三十三条 督查机构在本级政府(部门)辖区内行使以下职权:



(一)专项查办权。对上级和本级领导重要批示、交办的重要查办事项,可直接进行专项督办检查或组织有关部门和下级政府联合督查,并可向有关部门提出处理意见。



(二)现场督查权。督查人员在执行督查任务时,可持《工作证》,代表本级政府(部门)直接深入辖区内政府机关、社团组织、企事业单位、农村、经营场所、文化娱乐场所和突发事件现场及领导批办事项、案件进行督办检查与协调工作,相关部门、单位必须无条件支持和配合。



(三)听取汇报权。对所列督查事项,督查机构有权要求牵头或承办部门报告工作进展、完成情况。



(四)沟通协调权。在办理督查事项中,对部门之间推诿扯皮、掣肘而出现的矛盾和问题进行沟通协调,解决督办督查过程中出现的“梗阻”问题。



(五)直接建议权。督查机构对重大决策、重要工作部署落实中出现的问题进行综合分析后,提出完善决策的建议,直接报领导批准后,按领导批示要求落实。



(六)通报表扬批评权。对督查事项落实工作成绩突出的部门予以通报表扬;对落实不力、无故超时、久督不办的部门,予以通报批评或通过新闻媒体曝光。



(七)直接汇报权。对本级政府(部门)领导直接批(交)办的重大事项,可向领导直接汇报工作情况。



(八)本级政府(部门)领导根据工作需要临时授予的其他职权。



第八章附 则



第三十四条 本规定由市政府办公室负责解释。



第三十五条 本规定自印发之日起施行,《鸡西市人民政府督办检查工作若干规定》(鸡政发〔2001〕25号)同时废止。



农业部办公厅关于做好2010年农村经营管理工作的意见

农业部办公厅


农业部办公厅关于做好2010年农村经营管理工作的意见

农办经[2010]2号


按照《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发[2010]1号)和《农业部关于做好2010年农业农村经济工作的意见》(农发[2010]1号)的总体部署和要求,2010年的农村经营管理工作,要全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及中央农村工作会议、全国农业工作会议精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持走中国特色农业现代化道路,坚持统筹城乡发展,围绕发展现代农业、建设社会主义新农村,深化改革、加强制度建设,着力推进农业经营体制机制创新、加快农业经营方式转变,着力依法保障农民群众的民主权利、维护农民群众的物质利益,为促进农业稳定发展、农民持续增收、农村和谐稳定提供体制保障和机制活力。

  一、加强农村土地承包管理,稳定完善农村基本经营制度

  1.依法落实农民承包土地的各项权利。认真总结农村土地承包经营权登记试点经验,完善登记试点方案,扩大登记试点范围,保障必要工作经费,健全完善土地承包经营权登记管理制度。继续开展延包后续完善工作,全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”。坚决执行最严格的耕地保护制度,切实将基本农田落实到地块和农户。加强农村土地承包档案管理,推进土地承包管理信息化建设。认真清理农村土地承包法律法规和政策,研究提出修订完善的意见和建议,确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。加快制定《农村土地承包法》实施办法等地方配套法规,健全农村土地承包法律体系。积极配合有关部门,规范推进农村土地管理制度改革。

  2.加强土地承包经营权流转管理和服务。强化土地承包经营权流转管理,推广使用土地流转合同标准文本,加强对大面积、长时间土地流转项目监管,确保土地流转不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益。加快培育土地流转服务组织,依托基层农村土地承包管理部门,健全村有信息员、乡镇有中心、县市有网络的土地流转服务体系,开展信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务。按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求,加快建立土地流转有形市场,健全交易规则,引导土地流转规范有序发展,在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。建立农村土地承包经营权流转情况监测制度,完善土地承包经营权流转管理办法。

  3.加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。认真贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,按照解决农村土地承包经营纠纷的需要,指导设立农村土地承包仲裁委员会,加快建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。深入开展法律学习宣传活动,提高依法行政能力和水平;推进法律进村入户,引导农民依法理性反映诉求、维护权益。加强仲裁员培训,制定仲裁员培训规划,建立健全仲裁员培训制度。抓紧制定地方配套法规和各项规章制度,依法规范开展调解仲裁活动。已开展仲裁试点的地方,要对照法律规定,规范仲裁机构设置、仲裁员选聘和仲裁程序,健全仲裁委员会章程,完善仲裁工作制度。设立仲裁委员会的地方,农村土地承包管理部门要依法做好仲裁委员会日常工作,协助仲裁庭依法开展调解仲裁活动;积极与有关部门协调沟通,将仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。加强调查研究,及时解决贯彻实施中遇到的新情况、新问题。

  4.加强土地承包法律政策贯彻落实情况监督检查。切实落实属地管理责任,加强土地承包信访督查督办,对进京到省信访的重点地区和重点问题实行重点治理。加强与纪检、监察(纠风办)、国土、信访等部门的沟通协调,开展土地承包法律政策执行情况检查,坚决纠正和查处违法调整收回农民承包地、强迫农民流转承包地、借土地流转非法改变土地用途等严重侵害农民土地承包权益问题,健全依法解决农民土地承包突出问题的长效机制。

  5.推动农业社会化服务加快发展。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度,推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变,推动统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。选择有条件的地方开展农业社会化服务体系发展情况监测工作,系统掌握农业社会化服务体系发展状况,准确把握各类服务组织变化情况,为各级政府和有关部门制定政策、拟定规划、指导发展提供科学依据,为推动新型农业社会化服务体系建设探索经验。加强农业生产性服务业发展政策调研,加快建设专业化、市场化的农业社会化服务体系。

  二、加强农民负担监管,防止农民负担反弹

  6.深入开展重点领域农村乱收费专项治理。针对部分领域农民不合理负担有所凸显的问题,继续深入开展对农村中小学乱收费、修建通村公路向农民摊派集资、农村公费订阅报刊乱摊派以及农民建房、计划生育、结婚登记乱收费等问题的专项治理。继续清理面向农民专业合作社的乱收费、乱摊派,取消不合理的收费项目,降低过高的收费标准,推动出台减轻合作社负担的政策。

  7.扩大实施重点地区农民负担综合治理。各省(区、市)要选择农民负担重、群众反映强烈的县(区、市)或地(市)实行综合治理,在全国范围内也将选择一些问题突出的地方,实行部省联动,加大治理力度,着重解决农民负担项目多且负担水平高的问题,着重解决涉农负担信访多且长期得不到解决的问题,着重解决农民承担特殊负担项目且涉及面广量大的问题,着重解决减负惠农政策不落实且久拖不决的问题,着重解决忽视减负工作且有可能引发或已发生涉农负担案(事)件的问题。

  8.加强一事一议筹资筹劳指导和监管。进一步完善一事一议筹资筹劳管理办法,认真总结一事一议及财政奖补试点经验,积极探索一事一议筹资筹劳示范建设,加强一事一议筹资筹劳专项检查,引导农民自愿出资出劳建设村级公益事业。积极推动扩大一事一议财政奖补试点范围,加大奖补力度,完善奖补办法,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制。以村民一事一议为基础,探索通过政府项目补助形式建设村级公益基础设施的有效办法。

  9.强化农民负担监管法规制度建设。坚持完善涉农收费文件审核制度,进一步清理涉农收费和集资摊派项目;坚持完善农民负担监督卡制度,实行减负惠农政策全覆盖;坚持完善涉及农民负担案(事)件责任追究制度,加大查处力度;坚持完善农民负担检查制度,不断提高检查质量。强化减轻农民负担工作机制,确保减负高压态势不改变。加快推进农民负担监管法规修订工作,依法加强农民负担监管。积极推进农村相关改革,完善村级组织运转经费保障机制,加快实行城乡各类用电同价。

  三、加强农村集体“三资”管理,增强集体经济组织服务功能

  10.加大农村集体资金资产资源管理力度。深入贯彻落实《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的指导意见》,建立健全资产承包租赁出让、资源公开协商招标投标、承包租赁合同管理、集体建设用地收益专项管理等十四项制度。认真总结加强农村集体“三资”管理、构建村级财富积累机制、发展壮大集体经济的经验,增强集体经济组织服务功能。按照发展完善党领导的村级民主自治机制的要求,推广“四议两公开”,推进村务公开和民主管理“难点村”治理,完善议事程序和公开内容。切实解决损害农民利益的突出问题,促进农村党风廉政建设。

  11.稳步推进农村集体产权制度改革。认真总结开展农村集体经济组织产权制度改革的经验,鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。加强对农村集体产权制度改革工作的指导,对当地政府高度重视、农民群众有强烈要求、农村集体资产有一定规模的地方,要积极稳妥地组织开展改革试点;对暂不具备条件的地方,要加强调查研究,摸清底数,完善制度,强化监管。

  12.扎实推进农村财务管理规范化建设。总结农村集体财务管理规范化建设经验,完善示范单位管理办法,强化示范单位动态监测。健全农村民主管理制度,推进农村财务公开和民主理财,加快修订《村集体经济组织财务公开暂行规定》。按照《农业部财政部关于进一步加强村级会计委托代理服务工作的通知》,规范和完善村级会计委托代理服务。开展农民专业合作社财务管理规范化建设,认真贯彻执行《农民专业合作社财务会计制度(试行)》,指导合作社建立健全会计账簿和成员个人账户,完善财务管理制度和盈余分配制度,建立内部分配积累和风险保障机制。加强集体经济组织和农民专业合作社财会人员培训,推进财务管理信息化建设。

  13.强化农村集体经济审计监督。认真执行《农村集体经济组织审计规定》,加大审计工作力度,保障集体财产安全,提高集体经济运营效益。加强农村集体财务收支审计,重点开展村干部任期和离任经济责任、集体“三资”管理、村级债务管理、土地补偿费管理、农民负担管理等专项审计。对审计出的问题,提出整改建议,加强整改监督。

  四、扶持农民专业合作社加快发展,推进农民专业合作社规范化建设

  14.深入开展示范社建设行动。按照法律法规规定制定农民专业合作社辅导员操作规程,指导农民专业合作社建立健全内部管理制度,提高管理规范化水平。引导农民专业合作社建立健全生产记录制度,加强农产品质量安全管理,提高生产标准化水平。支持农民专业合作社开展无公害、绿色、有机等“三品”和地理标志认证工作,发展优势产业和特色产品,提高经营品牌化水平。开展农民专业合作社示范社认定工作,对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助,扶持引导农民专业合作社规范快速发展,增强合作社带动能力。

  15.全面推进“农超对接”。认真总结试点经验,加强部门沟通协调,全面推广“农超对接”营销模式,发展现代流通方式,减少流通环节,降低流通成本。引导农民专业合作社与超市、学校实行产销对接,加大扶持力度,扩大扶持范围。开展“社企对接”试点,支持农民专业合作社产品直供农业产业化龙头企业,引导龙头企业通过农民专业合作社建设标准化生产基地,提升产加销一体化发展水平。采取多种形式举办合作社产品展示展销活动,帮助合作社拓宽营销渠道,扩大社会影响,提升产品知名度。

  16.加大扶持力度。抓紧出台农民专业合作社承担国家涉农项目的办法,支持符合条件的合作社实施涉农项目。积极争取扩大财政扶持资金规模,加大对合作社的奖补力度。落实和完善税收优惠、信贷保险、用地用电等政策措施,积极争取把农民专业合作社纳入各级政府扶持的贷款担保公司的服务范围,支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。扶持农民专业合作社自办农产品加工企业,延伸产业链,提高附加值。全面贯彻落实《农民专业合作社法》,加快地方立法进程,会同有关部门开展法律政策落实情况检查。

  17.加强培训宣传。加大培训工作力度,确认一批农民专业合作社培训基地,加快合作社人才培养,提高合作社管理水平。组织实施好“阳光工程”和“现代农业人才支撑计划”,扩大农民专业合作社经营管理人才和财务会计人员培训规模。鼓励支持社会力量面向农民专业合作社开展公益性培训。采取多种形式,大力宣传有关法律法规政策,对优秀示范社、优秀理事长、优秀辅导员宣传表彰,营造良好舆论环境和工作氛围。

  五、大力发展农业产业化和一村一品,创新农业生产经营组织形式

  18.推进农业产业化示范区建设。把建设农业产业化示范区作为创新农业经营体制机制、加快转变农业发展方式、提升农业产业化发展水平的重大举措。组织制定推进农业产业化示范区建设的指导意见,明确示范区建设的指导思想、基本原则、目标任务、重要内容、功能定位和保障措施,命名一批国家农业产业化示范区。培育壮大龙头企业,组织认定第五批农业产业化国家重点龙头企业。加强与有关部门沟通协调,完善农业产业化和龙头企业扶持政策。

  19.建立国家重点龙头企业经济运行监测体系。充分发挥运行监测在掌握龙头企业运行状况,分析农产品市场供求动态,研判农村经济发展形势等方面的重要作用。按照科学、及时、有效的要求,设计国家重点龙头企业经济运行监测指标,开发网上填报系统,组织龙头企业上报监测数据。认真分析龙头企业生产基地建设、原料采购、产品加工和销售、吸纳就业和带农增收等情况,为完善政策和指导工作提供依据。

  20.强化农业产业化利益联结机制建设。鼓励龙头企业发展订单农业,采取保护价收购等方式,与农户形成稳定的购销关系。引导龙头企业通过开展定向投入、定向服务、定向收购等方式,为农户提供技术、信息、农资和购销等多种服务。继续开展“龙头企业+合作社+农户”试点,创新农业产业化经营组织模式。支持农民以资金、技术等要素入股,实行多种形式的联合与合作,与龙头企业形成互利共赢的利益共同体,让农民分享农业产业化发展成果。

  21.推进一村一品强村富民工程和专业示范村镇建设。认真总结发展一村一品的经验,提出推进一村一品强村富民工程的指导意见,明确推进一村一品强村富民工程的指导思想、目标任务、重点内容和保障措施,命名一批全国一村一品示范专业村镇。指导各地结合当地资源优势,制定推进一村一品强村富民工程的实施意见,完善配套措施,培育主导产业,注重品牌建设,开创一村一品发展新局面。

  六、加强农经体系建设,强化农经工作基础

  22.加强农村经营管理体系建设。适应新形势下农村经营管理工作的要求,积极推进农经体系建设。认真总结各地经验,研究提出加强农经体系建设的指导意见。加强学习型农经队伍建设,着力提高农经干部的思想政治和业务素质,增强开拓创新、服务“三农”的能力。各地要加强农经体系建设专题研究,为适时召开全国会议研讨做好准备。

  23.做好农村经营管理统计工作。全面落实农村经营管理统计报表制度,加强统计人员业务培训,建立统计调查与业务工作有机结合的数据采集填报制度,坚持统计人员和业务人员审核“双把关”,确保统计数据真实、准确、及时报送,切实提高统计工作的质量与效率。加强统计分析工作,落实统计分析报送制度,及时报送季报、年报统计分析报告,充分发挥统计在掌握动态、判断形势、服务决策、指导工作等方面的重要作用。完善统计工作考核制度,积极争取经费支持,改善统计工作条件,推进统计工作信息化。

  24.加强农村经营管理宣传工作。充分利用多种渠道,采取有效形式,大力宣传党的农村基本政策和国家相关法律法规。按照围绕中心、服务大局的要求,抓住农村经营管理工作的重点、难点和热点,组织制定宣传计划,精心策划和开展宣传活动。重点宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农民专业合作社法》等法律及其配套法规,普及法律知识;宣传稳定和完善农村基本经营制度,依法维护农民权益,推进农业经营体制机制创新,提高农业组织化程度的好做法、好经验,以典型引路,以示范引导,推进农村经营管理工作。

  做好2010年的农村经营管理工作,任务艰巨,责任重大。既要抓好当年工作任务落实,又要谋划好“十二·五”发展。各级农业部门要解放思想、开拓创新、扎实工作,努力开创农村经营管理工作新局面,为促进农业农村经济发展做出更大贡献!