检察机关民事行政公诉权之探讨
北京市朝阳区人民检察院 武彬
邮编100026 电子信箱：wu_binvip@yahoo.com.cn
检察机关是否应该享有民事行政公诉权，是近年来立法争论的热点问题之一。对此，学者专家众说纷纭，莫衷一是。笔者试从检察机关对民事行政的监督权说起，对检察机关民事行政公诉权作初步探讨，以期获得对法制理念的深刻认识。
在中国的法律体系中，检察机关的主要职能是监督职能。我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”也就是说，人民检察院拥有国家所赋予的监督权，应监督法律的有效实施，并最大限度的维护国家和人民的合法权益，以确保社会的稳定发展。检察机关的监督职能具体体现为检察权，如刑事侦查活动监督权、民事行政检察权、公诉权等。其中，民事行政监察权是指检察院依照法律规定对人民法院的审判活动和行政诉讼活动实行的法律监督的权力。但是，对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为，如果没有还启动诉讼程序，检察机关就无法对其合法性进行监督，这无疑是检察监督的“盲区”；公诉权是检察权的一项重要职能，指人民检察院享有以国家名义对一切损害国家利益和社会公共利益的违法犯罪行为向人民法院提起公诉、并派员出席法庭支持公诉的权力。在现阶段，检察院的公诉权只限于刑法所规定的违法犯罪行为，而对民事行政方面的违法违规行为给国家或个人造成的损失，缺乏长期有效的监督，使得国有资产非正常流失现象严重。这不得不说是法律监督的一大缺憾。国有资产是我国社会主义制度赖以存在和发展的物质基础，是全体人民根本利益的集中体现。当前我国国有资产流失现象严重：有一部分是贪污、贿赂等犯罪行为所造成，但也有相当一部分是由于违法的民事行政行为所造成的。对于这类违法行为，没有人代表国家提起诉讼，或者虽有人享有诉权，但由于种种原因而不行使，以致国家和社会的公共利益所遭受的损失无法弥补。在中国即将加入的WTO（世界贸易组织）中规定的中国政府的义务，很多都涉及了国家公益的职能。为了保护公共利益，各国都通过了民事行政公诉权诉予以保障，而我国却无人代表公共利益提起诉讼，对此，我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政公诉的权力。
从目前的立法状况来看，我国在民事行政监督权的立法上确有不足之处。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以附带提起民事诉讼。然而在《民事诉讼法》中，并没有赋予检察机关代表公共利益提起民事诉讼的权力。首先，同是国家利益受损，由犯罪行为所造成的损失，检察机关可以介入，受损的国家利益有机会得到补偿；而违法但不构成犯罪的民事行政行为所造成的国家损失，检察机关就不能介入，无法行使监督权。由于不同原因造成相同的损害后果，检察机关却不能行使相同的监督权对其进行保护，这不能不说是三大诉讼法之间不协调的表征。其次，由于种种原因，刑事诉讼法的这一规定在实践中常常无法落实。如《刑法》规定的签订、履行合同失职被骗罪，为亲友非法牟利罪，造成破产、损失罪，徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪。这几种罪名侵犯的客体均为国家利益，且侵犯程度都是重大损失。但这几种罪的侦查权现属公安机关，以公安机关目前的侦查管辖范围之大、人力状况之紧张经常无暇顾及，执行起来不很得力；而且，即使追究了有关人员的刑事责任，对于检察机关提起附带民事诉讼的规定仍需着力落实，加大附带民事赔偿的力度。
检察机关的民事行政公诉权理论在国外由来已久，并被许多国家所采纳。法国《民事诉讼法》第四百二十三条规定：在事实妨碍公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。法国诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表，凡是涉及到国家利益、社会公共利益、公民的重大利益的民事活动，检察院都有权提起诉讼和参与诉讼。检察官提起行政诉讼，在理论上和实践中是完全可行的。行政诉讼最早的形式是以法国为代表的行政越权之诉。建立行政越权之诉的目的不是为了恢复个人的权利，而是为了维护行政行为的合法性。在行政越权之诉中，与自己利益没有关系的人都可以对某些具体的行政行为提起公益性的行政诉讼。行政越权之诉是行政诉讼的主要形式，是行政诉讼的内在功能。由于法国宪法明确规定司法机关不能干预行政，所以法国检察机关不能提起这种诉讼。但是，许多国家采纳了行政越权之诉的理论，承认检察机关有权提起公权诉讼。
德国法律规定：联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参与民事诉讼和行政诉讼。在美国，检察官是政府的代表，有权代表政府行使诉讼权利，对损害政府和公共利益的违法行为提起诉讼，又称“社会公益诉讼”，涉及民事和行政领域。在我国的《澳门民事诉讼法典》中，也规定检察官有权提起民事诉讼。
根据各国的立法实践，我国应立法确认检察机关民事行政公诉权，充分履行法律监督职责，将国家对国有资产的特殊保护落到实处。人民检察院提起公诉的民事行政案件，应当是违反国家有关法律，并且侵犯的客体是国家、集体、社会的公共利益，或某些涉及公民重大利益损害的案件。笔者将其大致分为六种：
一、侵害国家利益的案件。例如，某行政机关违反了有关规定，对不合格的私人煤矿发放了开采许可证，使得国有资源被破坏性开采，造成巨额的损失。人民检察院是国家利益忠实的守护神，在现阶段我国民事行政方面的违法行为主要是侵犯国有资产所有权，造成国有资产流失的行为以及破坏国家资源的违法行为，其主体可以是公民、法人、其他组织，或者做出具体行政行为的行政机关。
二、侵害社会利益的案件。即人们经常说的“公害案件”。公害案件是指违法行为直接造成不特定多数人的人身、财产遭到损害的案件。我国现在还处在社会主义初级阶段，市场公平竞争机制不很完善，就会有一些企业靠违反法律，逃避制裁来提高企业的经济效益。其中最为明显的就是环境污染。比如某造纸厂违反有关环保规定，向附近河流排放大量有毒污水，造成严重的环境污染。对此，为了维护人民的生存环境，检察院应对此类案件负有监督义务，并要代表公众利益提起公诉。
三、损坏社会公共设施的案件。损坏社会公共设施的违法行为，侵害的是不特定多数人的合法权益。如行政机关违反法律占用公共设施，但又未给予应有的维护，以致公共设施被损坏。对于这种针对不特定多数人的侵害，检察院有权力、有义务代表被侵害的不特定多数人，对行政机关的违法行为提起公诉。
四、侵害涉及公民重大权益的案件。此条字面包含范围甚广，但在实际应用中应具体到用列举法解释条文。如法国、德国、澳门地区的检察院重视在婚姻、收养、亲子关系等社会问题上提起“民事诉讼程序”，对民事诉讼进行国家干预。
五、没有起诉主体的民事案件。在实践中，往往有些民事案件，由于种种原因造成无合格诉讼主体，但违法行为侵害了受害人的合法权益，造成了严重的损害后果。如被损害人死亡且无亲属无单位，但此民事违法行为造成的社会影响极坏。在这种情况下，检察机关就应当发挥其法律监督的作用，对此类案件提起公诉。
六、涉及违反公序良俗的民事、行政案件。例如某行业几巨头召开临时峰会，共同议定价格联盟，形成价格垄断。这种行为表面上是侵害了别的生产厂家的权益，实际上破坏的是社会主义经济秩序。在我国的金融秩序没有培育完善，企业还缺乏联合抵制不正当竞争的经验和法律意识的情况下，检察机关有必要对此类行为提起公诉。
人民检察院提起公诉的民事行政案件的范围应有严格限制。因为检察院提起民事、行政公诉行为的性质与公民、法人和其他社会组织作为原告起诉的性质不同，为了维护民事诉讼的行政诉讼双方当事人地位平等，以及民事诉讼的抗辩平衡原则，各国在立法上和实践上都有严格限制。《法国民法典》第四百二十二条详细规定了检察院提起公诉的职权范围：有关公民重大利益的如亲子关系、未成年人监护、负债核查、个人破产案件；涉及法人重大利益的如公司破产与财产清算、追究公司负责人财产责任的案件等。美国法典第二十八卷第五百四十七条规定检察官有权对涉及联邦利益的七种民事案件提起诉讼；德国检察院有权对婚姻无效、雇用劳动、禁治产等案件提起诉讼；日本民事诉讼程序法规定检察院有权提起诉讼的范围是婚姻案件、收养案件和亲子案件。
加入世贸组织以后，我国现有的法律体系必将受到一定的冲击。如何限制权力将成为核心问题，而更重要的是要加强对权力的监督。检察机关的监督责任十分重大。让检察院享有民事行政公诉权只是改造法学之城的一块铺路砖，中国法治之路还有很长。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”
大连市人民政府办公厅关于印发大连市土地储备实施办法的通知
辽宁省大连市人民政府办公厅
大连市人民政府办公厅关于印发大连市土地储备实施办法的通知
大政办发 [2011] 7号
各区、市、县人民政府，各先导区管委会，市政府各有关部门，各有关单位：
经市政府同意，现将《大连市土地储备实施办法》印发给你们，请遵照执行。
大连市人民政府办公厅
二○一一年一月二十一日
大连市土地储备实施办法
第一章 总 则
第一条 为了完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据国家有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 大连市中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区行政区域内的土地储备，适用本办法。
第三条 市土地储备委员会按照市政府确定的职责，负责土地储备的指导、监督、协调等管理工作；市土地储备机构负责土地储备工作的具体实施。
市发展改革、经济、财政、建设、国土资源、规划、国有资产管理、审计、监察等部门和储备土地所在区政府，按照各自职责负责与土地储备有关的工作。
第四条 土地储备工作实行统一规划、统一储备、统一开发、统一供应、统一管理的原则。
第二章 计划与方案
第五条 市政府有关部门和土地储备机构应当根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
第六条 土地储备实行计划管理。土地储备机构应当会同市国土资源、财政等部门，根据本市国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、近期城市建设规划和土地市场供需状况，提出年度土地储备（供应）计划，报市土地储备委员会批准后，通过新闻媒体向社会公布。
年度土地储备（供应）计划应当包括储备土地的规模、前期开发及供应规模、临时利用和资金收支计划，以及各类储备土地宗数、位置、面积、用途、权属等内容。
年度土地储备（供应）计划的调整，按照制定土地储备（供应）计划的程序办理。
第七条 土地储备机构应当会同市政府有关部门根据年度土地储备（供应）计划，编制土地储备项目实施方案，报市土地储备委员会批准后实施。
土地储备项目实施方案应当包括项目概况、用地规模、实施的主要内容以及成本测算、经济分析和资金计划安排等。
第三章 范围与程序
第八条 下列土地可以统一纳入土地储备：
（一）依法收回的国有建设用地；
（二）收购的国有建设用地；
（三）行使优先购买权取得的土地；
（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（五）其他依法取得的土地。
第九条 依法无偿收回国有建设用地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续，土地储备机构将其纳入土地储备。
第十条 因实施城市规划需要调整使用国有建设用地的，经土地储备机构和国土资源部门报请市政府批准，依法给予土地使用权人补偿后，由土地储备机构与使用权人签订协议收回土地使用权。对收回使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续，土地储备机构将其纳入土地储备。
第十一条 根据土地储备计划收购国有建设用地使用权的，由土地储备机构与土地使用权人签订国有建设用地使用权收购合同。对收购后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续，土地储备机构将其纳入土地储备。
国有建设用地使用权收购合同应当载明以下内容：
（一）拟收购土地的土地使用权人名称、地址、法定代表人，土地四至界限、面积、用途，土地及地上建（构）筑物权属及登记情况；
（二）收购补偿费及支付方式和期限；
（三）交付土地的期限、标准和方式；
（四）违约责任；
（五）纠纷的处理；
（六）双方约定的其他权利义务。
收购土地的补偿费标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商同意后，报市土地储备委员会批准。
第十二条 政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续，土地储备机构将其纳入土地储备。
第十三条 已办理农用地转用、土地征收批准手续的国有建设用地，由土地登记机关办理注销土地登记手续，土地储备机构将其纳入土地储备。
第十四条 土地登记机关根据需要为产权清晰、申请材料齐全的储备土地办理土地登记手续，核发土地证书。
第四章 整理与利用
第十五条 土地储备机构可以对纳入储备的土地进行前期整理，使之具备供应条件。
第十六条 土地储备机构实施土地储备前期整理，涉及土地平整和道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等基础设施建设的，应当按照有关规定通过公开招标方式选择工程实施单位，并与中标单位签订土地整理协议书。
第十七条 土地储备机构应当采取有效措施，加强对纳入储备土地的保护、管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。
第十八条 在储备土地未供应前，土地储备机构可以将储备土地或者将储备土地连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以临时利用。属于设立抵押权的储备土地临时利用，应当征得抵押权人同意。
储备土地的临时利用一般不超过两年，且不能影响土地供应。
第五章 土地供应
第十九条 储备土地完成前期整理后，由市国土资源部门根据年度土地供应计划统一组织供地。
供应的储备土地属于已经核发土地证书的，在供应前收回土地证书；属于已经设立土地抵押权的，应当先依法解除抵押或者取得抵押权人同意。
全市国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌交易工作实行统一的市场管理方式。
第二十条 经市政府批准，以划拨方式使用储备土地的，土地使用人应当承担该地块的前期整理成本和其他有关费用。
第二十一条 依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。
第六章 土地储备资金
第二十二条 土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定收回、收购、优先购买、征收土地以及对其进行前期整理等所需要的费用。
土地储备资金专款专用、分账核算，并实行预决算管理。土地储备机构所需日常经费，应当与土地储备资金分账核算，不得相互混用。
第二十三条 土地储备资金的来源：
（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行及其他金融机构贷款；
（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；
（五）上述资金产生的利息收入。
财政部门从纳入国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有建设用地使用权所取得的总成交价款中，按照4%的比例计提国有土地收益基金，主要用于土地储备。
第二十四条 土地储备机构应当于每年第三季度按宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，报市财政部门批准后执行。
土地储备资金收支项目预算需要调整的，土地储备机构应当按照规定编制预算调整方案，报市财政部门批准后执行。
第二十五条 市财政部门应当根据土地储备需要以及预算安排，及时核拨用于土地储备的各项资金。
土地储备资金申请、核拨的具体办法，由市财政部门会同土地储备机构另行制定。
第二十六条 土地储备资金主要用于下列事项：
（一）收回、收购、优先购买或者征收土地需要支付的土地价款或者征地和拆迁补偿费用，包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与收回、收购、优先购买或者征收土地有关的其他费用；
（二）收回、收购、优先购买或者征收土地后进行前期土地整理费用，包括前期土地开发性支出，以及按照财政部门规定与前期土地整理相关的道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出和储备土地在储备期间的管护费用；
（三）收回、收购、优先购买或者征收土地需要支付的银行及其他金融机构贷款利息支出；
（四）经市财政部门批准需要支付的与土地储备有关的其他费用。
第二十七条 土地储备机构应当在每年年终向市财政部门报送土地储备资金收支项目决算，并详细提供宗地支出情况。
土地储备资金收支项目决算由市财政部门审核或者由其委托依法设立的中介机构审核。
第二十八条 土地储备机构储备土地向银行等金融机构举借的贷款应当是担保贷款，其中举借抵押贷款应当具有土地使用证。
第二十九条 土地储备机构储备土地举借贷款，其规模应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接；申请贷款应当取得市土地储备委员会批准的项目收储方案和市财政部门的贷款规模批准文件等书面材料，举借的贷款应当专项用于土地储备，不得挪用。
第三十条 有关部门和土地储备机构不得将各类财政性资金用于土地储备贷款担保。土地储备机构应当加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。
第三十一条 供应储备土地取得的全部土地出让收入，统一按照国家有关规定实行“收支两条线”管理。
土地储备机构在持有储备的土地使用权期间，临时利用土地取得的零星收入，包括出租和临时使用储备土地收入、储备土地的地上建筑物及附着物残值变卖收入等，全部缴入国库，纳入一般预算，实行“收支两条线”管理。
第七章 附 则
第三十二条 经市政府批准，在中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区行政区域以外列入市政府重大基础设施投资项目的周边土地储备，依照本办法执行。
其他区市县、先导区的土地储备参照本办法执行。
第三十三条 本办法自发布之日起施行。
