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中国国家赔偿中精神损害赔偿问题研究

伊毅 王静雯 张琼 谈乐园 袁方
（武汉理工大学 湖北 武汉 430063）

[摘要]　国家赔偿法自颁布实施以来，在限制国家权力滥用，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障其依法享有取得国家赔偿的权利上起了积极的作用，但并没有达到人们预期的完美效果，笔者从现实的案例出发就近年来，法学理论界和司法实践中的热点问题——国家赔偿中精神损害赔偿的相关问题作一浅显地探讨。
[关键词] 精神损害赔偿 必要性 构建

一、 我国精神损害赔偿的立法现状

我国关于精神损害赔偿的法律始见于我国的《民法通则》。《民法通则》第120条规定:“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的,有权要求停止侵害,恢复名誉、消除影响、赔礼道歉,并可以要求赔偿损失。”其他法律如《消费者权益保护法》中也有类似的规定。为加强对民事权益的司法保护,抚慰受害人,引导公民尊重他人权利,提高公民法制意识,保护司法公正,2001年,最高人民法院公布实施了《关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》(以下简称《解释》)。明确了赔偿确定办法,扩大了精神损害赔偿范围,为公正司法提供了法律依据,在我国的民事司法实践中精神损害赔偿问题已得到重大突破。被我国法学界和司法界誉为继1986年民法通则颁布实施以后中国民法对人身保护的第二个里程碑。[1]P391
我国《国家赔偿法》自1994年正式通过,1995年1月1日开始实施,其关于精神损害赔偿的规定,只见于第三十条规定，赔偿义务机关对依法确认有本法第三条：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；第十五条：（一）对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；（二）对没有犯罪事实的人错误逮捕的；（三）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的，有以上规定情形之一，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。

二、 从个案看我国国家赔偿中精神损害赔偿的立法缺陷

案例简介：
2001年1月8日晚，19岁的女孩麻旦旦在其姐姐的发廊里看电视时，被陕西泾阳县蒋路乡派出所干警王海涛与派出所聘用司机胡安定强行带回派出所，进行轮流单独讯问，要求其承认曾与某男有过不正当的性行为。麻旦旦不承认，遭到王、胡的威胁、恫吓、殴打并被铐在篮球杆上。被非法讯问23小时后，1月9日，麻旦旦被送回家，随后，泾阳县公安局出具了一份《治安管理处罚裁决书》，该裁决书以“嫖娼”为由，决定对麻旦旦拘留15天。接到裁决书后，麻旦旦立即向咸阳市公安局提请行政复议并提出赔偿要求。2月6日，麻旦旦做了处女检查，证明自己是处女。2月9日，泾阳县公安局再次要求其做了一次“处检”，证明其仍是处女之身后，咸阳市公安局撤销了泾阳县公安局的错误裁决。此后，麻旦旦将两级公安局起诉到法院，要求赔偿精神损害费500万元。5月19日，咸阳市秦都区法院一审判决被告行政处罚裁决、强制传唤、强迫原告做“处女膜完整”医学鉴定、使用器械等行为违法，判令被告在10日内支付原告赔偿金74.66元，医疗费1354.34元，误工费每日25.67元（从1月10日起）。驳回了其他诉讼请求。7月18日，二审开庭。12月11日，咸阳市中级人民法院作出终审判决，麻旦旦500万元精神损害赔偿请求未获支持。本案审理过程中，麻旦旦精神几乎处于崩溃，但为了还自己清白之名，坚持出庭，由于支撑不住不得不入院治疗。这起荒唐的“处女嫖娼案”给麻旦旦及其家人造成了巨大的精神痛苦。
至于本案，被害人麻旦旦被刑讯逼供，精神遭受极大痛苦，一审、二审判决都是赔偿74.66元，这种判决结果，不仅原告难以接受，法学界及关注此案的公众也难以接受。在受到国家行政机关,司法机关及其工作人员以国家名义作出的违法行为侵害时,受害人受到的侵害,不仅表现在肉体上,同时表现在精神上,因此当侵权行为纠正以后,仅给受害人物质损害补偿,不给其精神损害补偿的做法是不公正的。虽然法院作出这样的判决并不违背现行法律，但法律的正确执行，并不代表事实上的公正，立法上的残缺必将导致执法上的狭隘。此案最大的悲哀就在于我国国家精神损害赔偿制度立法的不完善。
从法律的原则和精神来看，精神损害的赔偿应作为一项重要的权利补救制度，借助金钱、物质等手段达到精神抚慰之目的，以体现法律的公平和正义。但从国家赔偿法上述规定以及我国的司法实践来看，我国《国家赔偿法》对精神损害的赔偿在侵权责任承担上存在赔偿范围过窄,只限于名誉权、荣誉权,而未包括自然人的生命权、身体权、人身自由等人格权;赔偿方式未包括金钱赔偿;赔偿标准不同于民事侵权赔偿;对违法的国家机关及其工作人员不具惩戒性等一些缺陷。此问题如不及时妥善解决,必将影响国家赔偿法的进一步贯彻实施。

三、完善国家赔偿中精神损害赔偿制度的必要性

1、宪法原则的基本要求
我国国家赔偿法同其他法律一样，是以宪法为根据制定的。我国宪法第37条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其它方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民身体。”第38条明确规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”但是现实中，公民的人格尊严受到侵害的事件仍不断上演，为更好的保护公民的人身权利，我国国家赔偿法规定精神损害赔偿，是符合宪法原则的基本要求的，对于保障宪法的实施体现宪法保障民权、控制国家权力的宗旨也起到了积极的作用。
2、国家赔偿中未规定精神损害赔偿与民事立法相矛盾
国家机关侵权与民事主体侵权只是主体不同，本质上没有区别。传统的理解没有把国家同一般的民事主体进行合理的对等，而往往把国家和行政机关置于优于公民权利的地位。从某种程度上讲，国家机关与民事主体权利义务具有一定的对等性，国家侵权责任承担方式与民事侵权责任承担方式也应在立法和实践上实现统一。无论是民事侵权行为，还是国家侵权行为，只要给公民造成了精神损害的，均应给予受害人法律救济，赋予受害人精神损害赔偿的请求权。
3、有利于彻底保护相对人的合法权益
国家赔偿法中只针对受害人名誉权和荣誉权的损害作出一定的解释，但除此之外的隐私权、信用权、姓名权、肖像权等人身权利却根本没有涉及。因此我们必须把这些权利统归到国家精神损害赔偿的范围中去。这样精神损害赔偿的范围，就可以在更大程度上满足实践的需要。从赔偿的形式来看，对精神的损害，国家赔偿法只采用了精神抚慰而没有采取金钱赔偿的物质方式。特别是当精神损害无法用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉来救济的情况下，给予受害人以适当的赔偿金能在一定程度上减轻其遭受的痛苦，物化其损失则更有利于赔偿法的实现。所以精神损害赔偿给予金钱赔偿的物质方式是对人身自由权、生命健康权法律保障的进一步延伸和完善。
4、限制国家机关及其工作人员权力的滥用以规范其行为
国家精神损害赔偿就是以支付金钱等物质方式来追求心灵上的平衡。它不仅可以抚慰受害人的心灵，以另一种方式给它提供精神补救，而且意味着对加害人的非难，同时也可以要求有故意或重大过失的公务员支付部分国家赔偿费用，显然，这种通过物质形式的制裁与监督更富效率。这种经济上的威胁和制裁不但可以确保国家机关及其工作人员依法行使职权，提高工作效率，而且有助于促进国家机关及其工作人员的岗位责任制的完善，推动勤政建设。
5、符合国际立法趋势
国际上，精神损害赔偿已经成为许多国家国家赔偿制度的通例。国家精神损害赔偿的有关规定是精神损害赔偿制度的重要组成部分。例如，俄罗斯联邦国家赔偿法规定，国家机关侵权行为对公民健康造成损害的赔偿金额，就包含精神损害赔偿；又如法国，国家赔偿中对精神损害赔偿的方法主要是金钱赔偿。其次，英国、德国、瑞士等国家都主张精神损害赔偿。这些给完善我国国家赔偿中关于精神损害赔偿制度提出了要求，同时也提供了立法参考。
四、国家精神损害赔偿制度的构建
关于修改国家赔偿法的具体建议，有关专家设计了两种方案，一是直接修改国家赔偿范围、原则、标准，扩大国家赔偿责任的覆盖面，使国家承担起精神损害赔偿的责任来；第二种方案是简单的修改，只需笼统的加上“除依本法规定外，适用民法规定”的规定，即可解决这一问题[2]。笔者认为因民法与国家赔偿法存在的一系列理论和原则的差异，上面第二种观点看似简单，却很难实现。因此更倾向于第一种建议，就国家赔偿制度中精神损害赔偿制度的构建,应在借鉴民法关于精神损害赔偿的解释基础上，进一步完善国家赔偿法关于精神损害赔偿的立法。
（一）赔偿范围
国家精神损害的赔偿范围与一个国家的经济状况等一系列因素相联系。精神损害赔偿在性质上是辅助性的,而非主导性，我国的法治状况、财力充裕程度、精神损害侵权数量以及国家赔偿法所确定的违法原则等决定我们不能对每一桩国家的精神侵权行为进行赔偿，也不应对应予赔偿的侵权行为而不赔偿。这就有一个赔偿的范围问题。此范围的界定,对于国家侵权受害人,赔偿义务机关和法院赔偿委员会,均有现实意义。
对于我国国家精神损害赔偿,国家赔偿法第30条规定这一赔偿范围只限定在名誉权和荣誉权，相对于最高人民法院颁布实施《解释》对精神损害赔偿范围的规定而言过窄。
国家侵权与民事侵权不应因主体的不同而使对侵权行为承担责任的范围有如此大的差异。因而，笔者认为国家赔偿法中精神损害赔偿的范围应在吸收《解释》中关于民事精神损害赔偿范围规定的基础上进一步完善，进一步规定自然人的生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、人格尊严权、人身自由权等人格权以及发明权、发现权等权利被非法侵害时，和法人及其他组织的名誉权受到非法侵犯时所承担的精神损害赔偿责任。
（二）赔偿原则
由于法律只是对于社会某一历史发展阶段的现象的静态规定，当某一新的情况出现后，法律又往往不能适应其要求。我国将行政赔偿与司法赔偿统一规定进一部国家赔偿法，赔偿法总则将违法责任原则规定为行政赔偿和司法赔偿的共同原则，但在刑事赔偿范围中又规定有不以违法为前提的不少事项，引起了法学界和司法界对我国赔偿法原则的热烈讨论。现在看来违法责任范围过于狭窄，并且将虽不违法却明显不当的行为赔偿责任排除在外，法律中肯定的某些行为有时造成公民、法人和其他组织合法权益的损害，而根据归责原则又找不到承担责任的根据，很明显不利于保护公民、法人和其他组织获得赔偿的权利，违反了社会的公平和正义。
精神损害赔偿责任的承担，应取决于侵权行为本身，如侵权人的主观过错程度，侵权行为的实施手段、方式、影响范围等具体情节。理论上，民事精神损害赔偿与国家精神损害赔偿应遵循统一的原则，不应因侵权主体不同而在民事侵权和国家侵权上分别适用不同的赔偿原则。但实际中，国家赔偿法对归责原则的确定与选择既受到国家政治、经济、文化的影响，又受传统观念的左右，所以又不能完全适用民法中的责任原则。
国家赔偿法的本意是要依法限制权力的专横和滥用，但由于规则原则过于简单，免责条款过多，使法律控制权力的效果并不明显。为此，许多国家的国家赔偿在原有的基础上逐步推用公平原则、无过错原则、危险责任原则等原则来弥补不足。如法国在司法赔偿领域实行无过错原则辅之以过错原则。德国在刑事赔偿中实行无过错原则兼顾公平原则等。
至此，笔者认为应当采用其他归责原则，如结果责任原则、公平责任原则作为违法责任原则的补充，进一步保护受害人的精神权益。
（三）方式与标准
国家精神损害赔偿采用什么方式，依据什么标准等问题都将直接影响到国家与受害人权益。在我国现行国家赔偿法中只规定了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的精神抚慰方式，笔者基于现实情况的发展和《解释》对精神损害赔偿的规定认为对国家造成的精神损害责任承担方式在原有的基础上必须引入金钱和其他物质赔偿，进一步保护受害人的权益。
对国家造成的精神损害的金钱和其他物质性赔偿必须有一定的标准才能使赔偿具有可操作性、现实性和合理性。
由于民事侵权与国家侵权的主体不同，因此国家对对精神损害赔偿的标准应区别于民事精神损害赔偿。基于我国的国情和各案的差异，笔者认为国家精神损害赔偿不应规定上下限，其赔偿具体数额应根据以下因素，依照自由裁量来确定：
1． 侵权行为的严重性程度即侵权具体情节，如手段、场合、行为方式、持续状态或时间
2． 受害人的心理素质
3． 受害人的谅解程度
湖北省人民政府


湖北省人民政府令 第271号
《湖北省公众移动通信系统基站管理办法》已经2004年11月8日省人民政府常务会议审议通过，现矛发布，自2005年1月1日起施行。

省长
罗清泉

2004年11月23日


湖北省公众移动通信系统基站管理办法





第一条 为了规范公众移动通信系统基站的设置、使用行为，维护空中电波秩序，保障移动通信业务运营单位和社会公众的权

益，根据《中华人民共和国无线电管理条例》和《湖北省无线电

管理实施办法》的规定，结合本省实际情况，制定本办法。

第二条 本办法适用于在本省行政区域内公众移动通信系统

基站(以下简称基站)的设置、使用和管理活动。

本办法所称的基站是指在一定的无线电覆盖区中，通过无线

通信交换中心，与无线终端之间进行信息传递的无线电收发信电

台。(采用GSM数字移动通信系统基站、CDMA数字移动通信系

统基站、数字集群通信系统基站、PHS无线接入系统基站以及采

用其他技术体制的无线电通信系统基站)。

本办法所称的移动通信业务运营单位(以下简称运营单位)是

指依法获得基础电信业务经营许可，在本省建设移动通信网络，

并向社会公众提供移动网络语音、数据、图像业务和其他增值电信业务的单位。

第三条 省无线电管理机构负责本省境内基站的监督管理工

作。

第四条 设置、使用基站必须依法办理设台审批手续，取得

无线电台执照。

未经批准，任何单位或者个人不得擅自设置、使用基站。

第五条 基站布局应当根据无线电通信发展规划和服务的需

要，确定无线电覆盖范围，并符合国家有关电磁辐射环境保护和

城市规划的要求。

第六条 运营单位应根据发展需要编制基站布局的长远规划

和年度计划，并报所在地规划主管部门审批，送无线电管理机构

备案。

在城市规划区和风景区内，基站设置应兼顾城市市容景观的

整体要求；有条件的地区，应逐步实现基站设置景观化。

第七条 无线电管理机构在审核运营单位提出的年度计划中

发观不同运营单位在基站布局或选址有重复的，由省无线电管理

机构按照基站资源共享的原则协调安排，避免重复设置。

第八条 运营单位在进行公众移动通信网络建设时，应于工

程项目可行性研究报告批复后，向省无线电管理机构报送网络建

设的申请和方案。基站设置方案应由具有法定资质的工程设计单

位编制。

基站设置单位在基站设置前，应向省无线电管理机构提供下列资料：

1、设置基站的书面申请；

2、相关的申请表和技术资料申报表；

3、设置基站使用的发射设备的型号核准书；

4、基站站址的电磁辐射测试报告等。

第九条 收到基站申请资料后，省无线电管理机构对基站的

站址、使用频率、发射功率、电磁环境和网络配置等进行审查和

电磁环境测试和电磁兼容分析，在20个工作日内作出是否批准的

决定。不予批准的，应当书面说明理由。

第十条 运营单位根据省无线电管理机构的设台批复，进行

基站设备安装。

基站设备安装应当按照国家建筑工程的有关规定进行，不得

危及相关建筑的安全。

第十一条 设置、使用基站时，应采取必要的技术措施，避

免对其他无线电通信系统造成有害干扰。

第十二条 基站试运行30--90个工作日后，省无线电管理机构依据组网技术设计文件和审批核定的项目，对网络规模、站址及设备参数进行核准；依据国家有关技术标准，组织对基站设备的射频指标进行检测。

验收合格后，由省无线电管理机构发给《中华人民共和国无

线电台执照》。

第十三条 运营单位变更己设基站站址、频率、发射功率，天线高度等核定项目的技术特性之前，应当向省无线电管理机构提出申请，办理执照变更手续。未经批准，不得擅自改变基站上述核定项目的技术特性。

撤销、停止使用基站，应当向省无线电管理机构办理相关手续。

第十四条 对依法设置的基站，省无线电管理机构应当保护

其免受干扰。在可能产生干扰或已经产生干扰的情况下，省无线

电管理机构应当依法处理。

省无线电管理机构在处理有关干扰事宜时，可采取必要的技

术措施。

第十五条 工业、科学、医疗设备、电气化运输系统、高压

电力线、信息技术设备及其他非无线电设备产生的无线电波辐射

不符合国家标准、行业标准及有关无线电管理规定，并对正常使

用的基站产生有害干扰的，由非无线电设备所有者或使用者采取

措施予以消除。

第十六条 基站的设置、使用单位应当接受无线电管理机构

的监督检查。

无线电管理机构在实施监督检查时，应当对已核准的站址、

频率配置等技术参数进行核查，对基站设备的无线电射频指标按

一定比例定期抽测。发现问题，应当责令运营单位及时整改。

第十七条 临时设置、使用基站，应于启用前l0日向无线电

管理机构提交书面申请和相关技术资料。经审查批准后，办理临

时设站手续。临时设置、使用的基站，使用期限一般不超过90日。

第十八条 违反本办法规定，法规、规章已经作出行政处罚

规定的，从其规定。

第十九条 当事人对具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

当事人在法定期限内不申请复议、不提起诉讼，又不履行具

体行政行为的，作出具体行政行为的行政机关可以依照《中华人

民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。

第二十条 无线电管理工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私

舞弊的，由所在单位或有关部门予以批评教育，直至给予行政处

分，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十一条 本办法自2005年1月1日起施行。