国家土地管理局关于1990年全国违法占地和执法情况的通报
国家土地管理局
国家土地管理局关于1990年全国违法占地和执法情况的通报
国家土地管理局
各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市、省会市土地(国土)管理局(厅)，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：
根据全国二十九个省、自治区、直辖市(缺北京市)的不完全统计，一九九○年共发生违法占地案件35. 2万件，比一九八九年的55.8万件减少了20.6万件，下降了37%；违法占地面积19万亩，比一九八九年的26万亩减少了7万亩，下降了27%。
截止一九九○年底，对违法案件已做处理的共29.3万件，面积10. 6万亩，分别占总数的83.2%和55. 8%。在已处理的案件中，拆除违法占地建筑物的面积为1737万平方米；收回土地4. 1万亩，其中复耕1. 9万亩；收缴罚没款6488万元；有1868人受到政纪处分，121人被追究刑事责任。
从统计情况看，全国违法占地发案率明显下降，结案率有所提高。各级土地管理部门在强化依法管理土地的基础上，进一步加强了土地执法监督工作，执法状况有所改善，执法队伍建设也有新的发展。但是，在贯彻执行《土地管理法》的过程中，执法难的问题仍然十分突出，违法占地
在一些地区还相当严重。
一、土地执法工作的进展
一九九○年，全国各级土地管理部门在各级党委和政府的领导下，深入贯彻执行《土地管理法》和有关政策、法规，加强了土地监督检查，依法管理土地的工作取得了一定进展。一是各地普遍坚持土地执法大检查的制度。通过执法检查，增强了广大干部群众的法制观念和土地管理部门
依法行政的自觉性。清除了一批长期难以处理的“钉子户”，使土地违法案件数量显著下降。同时针对检查出的问题采取积极的整改措施，提高了执法水平。二是认真贯彻落实国务院8号文件，对《土地管理法》实施以来发生的越权批地情况进行了全面清理。全国共清出越权批地案件10万?
婊?8.6万亩，目前68%的案件已经结案，459名干部受到了党纪或政纪处分，这类案件也由一九八九年的3.7万件减少到2.4万件，下降了35. 1%。三是开展了清理党政干部建私房违法占地的工作。据对20个省的不完全统计，在建私房的66万名党政干部中有20万余名党政干部有违法占地?
形シㄕ嫉?.1万亩。通过对群众反映强烈的案件的查处，制止了大规模乱占滥用土地建私房的势头，提高了全民珍惜土地的意识，四是进一步建立、健全土地监察机构，监察人员的政治、业务素质不断提高。目前，全国已有27个省、自治区、直辖市和79%的地市、71%的县市的土地管理
部门设了土地监察机构，还有400个县市成立了土地执法大队，其中近百个县市与公安机关联合建立了执法机构，各地在健全机构的同时，还注意了对土地监察人员的培训工作，据不完全统计，一九九○年全国地市级以上土地管理部门共举办土地监察培训班513期，培训人员2. 5万人次。土
地监察机构的建立和健全，人员素质的不断提高，推动了土地监察工作的深入开展，对综合治理和整顿土地管理秩序起到了重要作用。
二、当前存在的主要问题
一九九○年违法占地案件数量虽有明显下降，但是，部分地区的违法占地状况还没有根本扭转，问题仍十分严重。
1.非法买卖和转让土地问题突出。一些单位、个人利用土地使用制度改革和法律、法规不够完善之机进行土地投机，牟取暴利，损害了土地的社会主义公有制，造成土地权属混乱和国有土地资产流失。一九九○年全国土地非法买卖和转让土地的案件达1. 3万件，占全部违法案件的3. 7
%，与一九八九年相比呈上升趋势，其主要表现形式有：
一是将地价隐藏在地上建筑设施中进行转让。内蒙古呼和浩特市一商场，以80万元买进占地89亩的仓库，一九八九年又以120万元转让给商业厅，从中非法牟利40万元。在农村，非法倒卖宅基地或在承包田上建房出售渔利的问题也很突出，如甘肃省成县林业局一职工，以买卖房屋为由?
蔚孤粽卮又谢窭?. 5万元。
二是改变土地使用性质从中渔利。上海市某区有16所中学私自拆除围墙建商店或将土地租给外单位，使3945平方米土地改变了用途，年获利达316万元。
三是利用土地作价投资“联建分成”，从中渔利。上海某安装队将600平方米的旧仓库用地作为投资与房产公司私订协议建了一座6层的商品楼，安装队除获一层外还净得1100平方米的商品住宅，以每平方米造价1500元计算，获利165万元。
四是公开买卖。山西省宁武县某驻军搬迁后，将6. 3亩国有土地以50万元卖给了县煤炭运输公司，该公司又将其中部分土地倒卖他人；河北省徐水县南白塔乡为建学校，将旧校址和部分耕地以每0. 1亩100元至300元卖给本村39户农民建房；湖北省监利县银行为建营业楼，用23. 5万元?
郝?50平方米的平房和空闲地。
2.一些地方政府和领导干部越权批地问题仍较严重。
一九九○年全国国家单位违法占地案件为4397件，虽然只占总案件数的1. 2%，但面积却达8. 2万亩，占总面积的43. 2%。国家大中型企业建设的违法用地，多为地方政府或领导干部越权批准。据了解，一九九○年全国需报国务院审批的项目用地约100件，实际只上报1/3。国家计委立?
钔度虢ㄉ璧?6个火力发电厂，仅有一个依法办理用地手续。近几年来，湖北省的公路建设用地5. 8万亩，仅有7000亩依法报批。湖南省衡阳市郊区政府一九八九年一月至一九九○年七月间，采取弄虚作假、化整为零等手段，越权批准32个全民、集体单位和14户职工建房，占用土地161亩。
黑龙江省五常县建设公路占用土地100多亩(其中耕地50多亩)，为了逃避交纳耕地占用税，县领导明确指示主管部门不履行报批手续。
还有少数地区没有进行清理越权批地工作，个别地区隐瞒、遮掩甚至拒绝向上级主管部门提供必要的资料，使清查工作走了过场。相当一部分地区为违法批地者说情，对一些涉及到政府负责同志的案件迟迟不做处理，目前全国仍有32%的越权批地案件未做处理。
3.农村个人建房用地混乱。
随着农村经济的发展，农村个人建房投资增多，建房数量也越来越大。由于基层土地管理力量薄弱，一些乡村干部违法批地或带头抢占宅基地，致使不少地方的农村违法占地建私房的混乱状态仍十分严重。《土地管理法》实施以来，农村个人违法占地案件一直占违法案件总数的90%以?
希幸话胍陨鲜〉母鋈宋シㄕ嫉匕讣钡匕讣苁?5%。河北省、陕西省的个人违法占地案件均在97%以上。河北省石家庄地区的元氏县有100多个村庄乱占滥用土地问题十分严重，其中东堡村年违法批准宅基地就有200户。
三、违法占地屡禁不止的原因
近年来，违法占地屡禁不止，主要原因是：部分地方政府和领导干部法制观念淡薄；土地管理法律、法规不配套，不完善；基层土地监察机构不健全、力量薄弱等，致使土地执法难的问题日益突出。
1.违法占地案件发现难。
由于基层土地监察人员少，又缺少交通工具，面对土地案件发案范围大、土地管理辖区面积广阔、农民违法占地建房季节性强、时间集中等原因，土地监察人员经常处于顾此失彼状态中，实际发生案件中有很多不能发现或发现不及时。江苏省县以上专职土地监察人员298人，每人平均?
械?38平万公里的土地监察任务；贵州省每人负责监察面积达10万亩土地，难于做到及时进行巡查，使违法占地案件很难发现。
2.发现违法占地制止难。
《土地管理法》规定土地管理部门在作出处罚决定后对继续施工者有制止权。但由于没有明确采用何种手段去制止，因此，许多违法者对处罚通知置若罔闻，在起诉期的15天内将违法建筑物迅速建成，造成以后更难处理的状况，在执法过程中，土地执法人员被围政、辱骂、殴打的情况
屡见不鲜，据对14个省的不完全统计，执法人员被殴打辱骂的就有2. 7万人，已经有4名土地处理员被殴打致死。
3.形成违法事实处理难。
在执法过程中，很多土地违法案件的处理，需要公安机关和法院的配合，由于这两个部门力量有限任务繁重，很难及时配合，使部分土地违法案件处理难。广西等14省区反映，一九八七年以来，申请人民法院强制执行的案件有9400余件，受理的只有7000多件。一旦涉及到地方政府或领
导干部的案件，土地管理部门便束手无策，有的回避矛盾，有的以罚款代替处罚，或不了了之。河南省一九九○年就有4000多件土地违法案件末能处理，陕西省也有3200余件。广州市政府越权批地500多宗，面积4万余亩，虽经国务院点名批评，但处理起来仍遇到不少阻力。浙江省龙游县有
一位副县长，1987年以来多次越权批地，当上级主管部门查处时，一些主要领导干部认为这是“开拓精神”而不做处理，一九九○年县政府换届选举时，这位副县长反而被提名为县长候选人。各地普遍反映，国家没有一个对越权批地政纪处分的统一规定，这也是造成处理难的重要原因。
领导干部以权代法、以言代法，干扰正常执法工作的现象仍时有发生。一九九○年十月，山东省青岛市崂山区有一个村办企业违法占地约500平方米。区人民法院根据区土地管理局的申请，对违法占地建筑物依法强行拆除。但当法院、土地局等部门组织好人员准备实施强行拆除时，区?
晃恢饕斓即虻缁案ㄔ骸⑼恋鼐至斓迹钇渫Ｖ骨恐浦葱校税竿现两袢栈鼓┐恚⒃斐筛们?08国道两侧的101件违法占地案件均难以处理。河北省晋县有个村违法占地建砖窑，县土地局做出拆除的处罚决定，县法院也相应判决强制执行，但县五套班子以防止社会不稳定为由，?
笸恋鼐趾头ㄔ盒薷脑Ψ＞龆ǎ」苁⊥恋鼐种苯拥鞑榇泶税福∪舜蟾敝魅瓮跤谆酝厩鬃怨蚀税福蛳亓斓及嘧铀枷胛侍饷挥薪饩觯拐庖话讣两衩挥写怼Ｓ秩纾赡“吧绞刑ò蚕亟煌ň殖のシㄕ嫉亟ǚ浚恋鼐肿鞒龃Ψ＞龆ǎ复味即聿涣耍厝舜缶谷恍纪恋鼐
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四、加强土地执法工作的几点要求
1.进一步加强土地法制的宣传教育。各级土地管理部门要结合本地区的实际情况坚持不懈地进行土地法律、基本国策，土地国情的宣传教育。在努力提高广大群众土地法律意识的同时，要加强对机关、企事业单位以及政府领导的宣传，使其真正树立国情观念，依法行政并积极支持有关
部门依法查处违法占地案件。
2.加强与公、检、法、行政监察，纪检部门的密切合作。各级土地管理部门要加强与各执法部门的联系和协作，主动通报情况争取支持，特别是加强与公安机关联合执法，探索解决执法难的路子，改善土地治安环境，发挥行政执法，机关的整体效益。
3.加强土地监察的基础建设，提高土地监察人员素质。要尽快地建立、健全基层土地监察机构和信息网络，切实保证基层土地管理人员的稳定性，加强对执法人员的业务培训工作，深入学习行政诉讼法，注意理论联系实际，严格执行办案程序，提高综合办案能力。
4.提高土地管理工作的透明度，建立社会监督机制。土地管理部门应自觉地接受群众的监督，建立审批土地和处理违法案件的公开制度，请有关单位和群众评议执法干部的工作。促进廉政建设和依法行政的权威性。
5.继续抓紧对国家［1990］8号文件的贯彻落实工作。各地在做好清理工作检查验收的同时，对清理工作不合格的地区要责成采取坚决措施限期补课，防止走过场，同时要求各地对已查出的尚末处理的越权批地案件抓紧依法处理，对那些情节严重，影响较大的案件应进行公开处理。
1991年8月29日
中华人民共和国和国际农业发展基金会之间的贷款协定（广东综合淡水养鱼项目）
中国 国际农业发展基金会
中华人民共和国和国际农业发展基金会之间的贷款协定
（广东综合淡水养鱼项目）
（签订日期１９８７年１月２１日 生效日期１９８７年４月２１日）
中华人民共和国（以下称借方）同国际农业发展基金会（以下称基金会）于一九八七年一月二十一日签订的贷款协定。
鉴于：
（１）借方向基金会申请一笔贷款，用于资助本协定附件一所述的项目（以下称本项目）；
（２）本项目将由借方的广东省（以下称广东省）负责实施，为此目的，借方将保证按本协定规定的条件，将本贷款的款额提供给广东省；
（３）本贷款由基金会指定的合作机构进行管理；
（４）在上述特定的基础上并根据以下规定的条件，基金会同意借给借方本贷款。
为此，本协定的缔约双方，议定如下：
第一条 通则；定义；合作机构
１．０１款 一九八六年九月十九日制订的“适用于贷款和保证协定的通则”中的所有条款均适用于本协定，并具有同等效力，恰如完全载明在本协定中一样（上述适用于贷款和保证协定的通则，以下称通则）。
１．０２款 本协定所使用的在通则和本协定中已定义的名词，除非上下文另有要求，均有其规定的特定含义。此外，下列名词还有如下含义：
（ａ）“农行”系指借方的中国农业银行；
（ｂ）“农业生产办公室”系指项目区的项目乡政府的农业生产办公室；
（ｃ）“县水产局”系指项目区的县政府的县水产局；
（ｄ）“县项目办”系指本协定附件四第六（ｂ）段中提及的县项目办公室；
（ｅ）“县协调委员会”系指本协定附件四第五（ｂ）段中提及的县协调委员会；
（ｆ）“渔业项目办”系指本协定附件四第六（ａ）段中提及的渔业项目办公室；
（ｇ）“广东省水产局”系指广东省政府的广东省水产局；
（ｈ）“小组管理单元”系指本协定附件四第七段中提及的由渔民自己组织的小组管理单元；
（ｉ）“农牧渔业部”系指借方的农牧渔业部；
（ｊ）“项目执行机构”系指广东省政府的广东水产局；
（ｋ）“项目组”系指本协定附件四第六（ｃ）段中提及的项目区内的乡项目组。
１．０３款 借方和基金会一致同意，指定国际复兴开发银行为根据本协定的条款管理本贷款的合作机构（以下称“合作机构”），其责任如通则第五条中规定的根据本协定条款管理贷款。
１．０４款 除本协定或通则中另有具体规定，或应基金会要求，或上下文另有要求之外，借方应把与本协定第四条以及本协定附件三至附件五和通则中第六和第十一条有关的一切情况和文电直接提供给合作机构。
第二条 贷款
２．０１款 基金会同意从其资金中以各种货币贷与借方相当于一千零十五万个特别提款权（ＳＤＲ１０１５００００）的一笔款项。
２．０２款 借方应对已从贷款帐户中提取而尚未偿还的贷款款额，按百分之四（４％）的年率，向基金会交纳利息。
２．０３款 对贷款的利息及任何其它费用，应于每年六月一日和十二月一日以本协定２．０５款所规定的货币每半年支付一次。
２．０４款 借方应分二十九次偿还从贷款帐户提取的贷款本金。从一九九二年六月一日起至二００六年六月一日止，于每年的六月一日和十二月一日，每半年按２．０５款规定的货币各支付３３９０００个特别提款权，并于二００六年十二月一日一次支付３１９０００个特别提款权。
２．０５款 为实施通则４．０３款的目的，特此确定美利坚合众国的货币为规定的货币。
第三条 贷款款额的使用；从贷款帐户提款
３．０１款 （ａ）借方应将本贷款款额及执行本项目可能需要的其它资金提供给广东省。除非借方和基金会另有协议，转贷本贷款款额的条件应特别包括：
（１）年利率为百分之四点五（４．５％）；
（２）偿还期为二十年，包括五年的宽限期；
（３）广东省负责承担外汇风险。
（ｂ）借方将促使广东省根据本协定附件四第十三段的规定将本贷款款额转贷给项目县、项目乡和通过农业银行给项目受益者。
（ｃ）借方应促使广东省依照本协定的规定，把贷款款额用于支付本项目的各项支出。
３．０２款 为了本项目的目的，借方将在一个基金会可以接受的银行按基金会满意的条件，开设并保持一个美元专用帐户。专用帐户中的存款和支付都应根据本协定附件五的规定进行。
３．０３款 本贷款款额和通则第６．０８款中规定的本贷款金额的分配，应按本协定附件二的规定实行，该附件可随时修改。
３．０４款 贷款的截止日期应为一九九一年十二月三十一日或基金会决定的晚些日期。基金会将及时将这一晚些日期通知借方。
第四条 项目的执行
４．０１款 借方应促使广东省通过本项目执行机构广东省水产局，按照本协定特别是附件四的规定执行本项目。
４．０２款 借方应促使广东省按照基金会满意的程度和条件雇用基金会可以接受的、合格的承包者执行本项目并维护和使用在本项目中所建成的设施。
４．０３款 （ａ）为了本协定的目的，通则第１１．０８（ｂ）款中提及的期限为六个月；
（ｂ）为了通则第１１．１０款的目的，会计所使用的财政年度为一月一日至十二月三十一日。
第五条 监测和评价
５．０１款 （ａ）借方与合作机构磋商后应作出基金会和合作机构满意的安排，以监测项目执行的进展情况并对项目的效果和项目建设的各组成部分所给予项目受益人产生的影响不断进行评价。
（ｂ）除基金会另行同意外，借方应就本款第（ａ）段中提到关于监测和评价所作的安排和职权范围，在不迟于本协定签字之日后六个月内，向基金会和合作机构提出自己的提议并听取他们的意见，其中包括提供下述有关情况：
（１）代表借方负责进行监测和评价工作的机构的组织、人员配备、所在地点及状况；
（２）借方在监测和评价方面的工作计划和准备拨给的预算经费；
（３）借方向基金会和合作机构报告的时间安排表；
（４）基金会或合作机构可能合理要求的任何其它事项。
（ｃ）借方应根据基金会对其提议所提的任何建议，最后确定本款中提及的在监测和评价方面作出的安排，并在与合作机构磋商后按基金会满意的方式付诸实施。
５．０２款 为了进行项目建成后的评价工作，基金会经与借方磋商后可以单独地或与合作机构共同指定由其自选的顾问或机构，由他们根据有关的主要指标来评价本项目部分完工及全部完工后对项目受益人所产生的影响。
５．０３款 除非基金会另行同意，在履行其在本条中规定的义务时，借方应考虑到基金会的“农村发展项目和计划中监测和评价的设计和应用指导原则”。可由基金会不断地修改。
第六条 生效；终止；代表；地址
６．０１款 为了实施通则第１０．０４款起见，特规定一九八七年四月二十一日为本协定的生效日期。
６．０２款 除非借方和基金会另行商定，协定第五条内规定的借方义务应在本协定终止的日期或本协定生效日期后十年的日期停止或终止，哪个日期早些就以哪个日期为准。
６．０３款 借方现指定广东省水产局作为其代理机构，以便采取根据本协定３．０２、３．０３、３．０４和第五条以及通则第６．０１到６．０５、６．０９和１１．０３款的要求和允许的任何行动或缔结任何协定。
６．０４款 广东省水产局根据本协定６．０３款的授权所采取的任何行动或缔结的任何协定，对借方有完全的约束力，并且有与借方采取的行动和缔结的协定同等的约束力和效力。
６．０５款 本协定６．０３款中规定的对广东省水产局的授权，可通过借方和基金会之间达成的协议予以撤消或修改。
６．０６款 为了实施通则第１４．０２款起见，借方的财政部长被指定为借方的代表。
６．０７款 为了实施通则第１４．０１款起见，特规定各方的地址如下：
借方地址：中华人民共和国、北京、农牧渔业部
电报挂号：ＣＨＡＧＲＩ Ｂｅｊｉｉｎｇ
电传号码：２２２３３ ＭＡＡＦ．ＣＮ
基金会地址：意大利、罗马、００１４２纱拉飞哥街１０７号，国际农业发展
基金会
电报挂号：ＩＦＡＤ ＲＯＭＥ
电传号码：６１４１６０ ＩＦＡＤ ＲＯＭＥ
６１４１６２ ＩＦＡＤ ＲＯＭＥ
合作机构地址：美国、华盛顿特区１８１８ＨＮ．Ｗ国际开发协会
电报挂号：ＩＮＴＢＡＦＲＡＤ Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，Ｄ．Ｃ．
电传号码：４４００９８（ＩＴＴ）
２４８４２３（ＲＣＡ）
６４１４５（ＷＵＩ）
缔约双方经正式授权的代表在基金会的总部，并于上述写明的年份和日期，分别以各自的名字在本协定上签字和分发，以昭信守。
注：附件一、二、三、四、五略。
中华人民共和国 国际农业发展基金会
授权代表 总 裁
杜 攻 雅泽利
（签字） （签字）
