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试论房地产市场宏观调控目标及其实现的法律保障

中国法学 发表时间：199406

本文通过对我国房地产市场的现状及问题的考察，阐述了国家应从六个方面确立房地产市场的宏观调控目标及其相应的法律对策，包括对耕地占用面积的控制、把房地产开发控制在城市规划许可范围之内、确立合理的地价和房价基准、引进高空建筑权、控制房地产开发贷款的总量、房地产开发必须符合生态环境的要求以及严格房地产开发企业的资质控制等内容。


最近几年来，我国房地业作为一个新兴的产业先是在沿海城市后又在内地城市迅猛发展。但从目前的形势来看，它还远未成为我国国民经济发展的一个重要的支柱产业。这表明在今后相当长的一个时期内，国家还须对房地产业采取发展的方针，因此，对房地产业实行宏观调控，将是国家的一个长期任务。我以为至关重要的是国家要从全局和长远利益出发，确立房地产市场宏观调控目标以及实现这些目标的法律措施。为此，很必要对我国房地产市场的现状作一大体考察，然后针对已经出现的或者可能出现的问题，提出相应的对策。

控制目标之一：对耕地占有面积的控制

我们必须承认这样一个事实：我国正在面临着一场土地危机，而这种危机还可能因为房地产开发的失控而加剧。现在我手头没有掌握全国性的由于经济技术开发区的建立、房地产业的兴起以及城市扩张而占用耕地的数字，但相信那是非常惊人的。这就向国家提出了一个问题，即如何处理好房地产开发与占用耕地的矛盾。客观地说，既要加快房地产业的发展，又要不占用耕地，是办不到的，现在问题是要怎样采取措施把因房地产开发而占用的耕地控制在最小的限度之内。这个限度的确定必须考虑现有耕地面积、可供开垦为耕地的土地面积、人口增长预测以及其他建设可能占用耕地等多种因素。为了把耕地的占用减少到最低限度，我以为以下措施是必须采取的：


第一，把耕地占用的数额纳入国民经济和社会发展的长远规划、五年计划和年度计划。我国现有的长远规划和五年计划，仅仅是十分原则的强调了要“切实保护耕地”，但并没有像其他事项那样规定具体的指标，这不能不说是一个忽视或者说缺陷，尽管各级政府都制定了土地使用权出让计划但它毕竟是政府规定的，这也往往会因为政府的意志而随时修改计划。因此，在五年计划的国土开发计划中其他指标可以不列，但是耕地占用面积是必须列的。考虑到各省、自治区、直辖市需要占用耕地的依据不同，因此，我主张以后的五年计划，应当按地区分列占用耕地的数字，然后各地区在根据国家确定的耕地占用计划，层层分解，凡是列入计划的占耕地指标，不得突破。各级人民代表大会的计划执行的报告中，必须包括耕地占用情况，以便把耕地的占用纳入权力机关的监督之下。


第二，把耕地占用计划纳入指令性计划的管理范围。本来，指令性计划与市场经济的要求是不相容的，随着市场经济的发展，指令性计划指标将会逐步减少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，还必须把它纳入指令性计划的管理范围，即使在其他市场经济的国家，也不是对耕地占用放任不管。因此，在将来我国制定计划法的时候，还必须在特定领域肯定指令性计划在特定领域的地位并赋予执行的效力。


第三，强化依法批地的法律意识，严格追究非法批地主持者的法律责任。我国《土地管理法》对批地的权限作了明确的规定，该法实施以来，鉴于部分地方政府无视法律的规定，越权批准占用土地的现象十分突出，为此，国务院批转了国家土地管理局关于部分地方政府越权批地情况的报告，但是至今这一现象仍未能有效制止，横向多头批地（如开发区的管委会、综合开发办公室、开发指挥部、房地产公司以及乡镇政府都在批地）和纵向越权批地（如化整为零多次批地、下放审批权等）仍然时有发生，造成土地供应总量失控。１９９３年，全国下达的用地供应计划为４００万亩，而实际用地已达６００万亩。造成这种状况，除了某些领导干部土地法制意识淡薄之外，还有两个重要原因，一是对越权批地行为的直接人缺乏应有的处罚。我主张今后应当把土地占用情况作为对政府官员进行考核的一项重要内容。凡是非法或者越权批地造成严重后果的，除了可能招致罢免之外，情况严重的还应受到刑事处罚；二是对于非法或越权批准占用的土地，不宜采取事后按程序追认的办法。这种对“违法事实”的“合法追认”，往往会为那些违法行为者大开方便之门，就通常而言，法律不应当承认既存的违法事实。

控制目标之二：把房地产开发控制在城市规划许可范围之内

编制城市规划是《城市规划法》赋予城市人民政府的一项重要职能。按照该法的规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。这表明房地产开发必须符合城市规划的要求。在这里，与房地产开发紧密相关的，至少有以下三个问题必须解决：


第一，城市规划本身的科学性。城市规划的科学性是由一系列因素决定的，其中与房地产开发有关的是城市总体规划中的城市的性质、城市建设用地布局，城市详细规则中的具体用地范围、建筑密度和高度、绿化用地等控制指标以及城市新区开发和旧区改造等因素。对于这些因素的量化规定必须建立在民主决策和科学决策的基础上，切忌少数行政长官意志主宰决策过程。《城市规划法》是１９９０年４月开始施行的，依据这个法律的规定，应当说各级人民政府都先后制定了本辖区内城市规划。在这些规划中有的比较科学，有的比较粗糙，有的纯属为了应付。但是，无论以上哪种情况，恐怕都未在规划中完全考虑到房地产迅速发展这一因素，以致造成现在不少房屋建筑在表面上并不违背规划布局的要求，但在实际上并不符合一个科学规划应有的要求。因此，为了适应房地产开发的需要，我主张各级人民政府都应按照社会主义市场经济对发展房地产市场的要求和本辖区的实际情况，对过去的城市规划进行一次民主和科学的审视，以便进一步完善城市规划。今后的城市规划，我认为重点应当放在对旧城的改造上，尽管我国各个城市的旧城改造取得了显著的成就，但是，我国旧城改造的潜力还非常之大，旧城改造的最大优点莫过于它能够在不扩大土地占用面积的基础上解决人们日益增长的房屋需要。为此，国家可以设置若干优惠政策，鼓励更多的房地产商从事旧城改造。我们不能走许多资本主义国家至今引以为教训的用扩占新地特别是耕地办法去发展城市的路子，因为那样只能使城市无限膨胀，这不符合中国的国情，我国今后寻求的不应当是过份膨胀现有大城市，而应当发展乡镇小城市。


第二，房地产的开发必须符合城市规划的要求。我国法律之所以赋予城市人民政府制定城市规划的职权，其目的就是要通过规划确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，因此，城市规划就应当具备执行的效力。就房地产开发而言，是指城市规划区内的土地利用、房屋建设工程的选址和布局都必须符合城市规划的要求。但是，在现实生活中，我们却看到两种情况：一种是由于种种原因，比如某个领导同志的拍板或者不正之风之类的影响，有的房地产开发地段明明不符合城市规划的要求，但仍然能够得以建设；另一种是以城市规划不合理为由，为某个不符合规划的开发项目寻找存在的理由，如果确实如此，当然也不失为一种办法，现在需要反对的是规划本身是正确的，开发项目自己不符合规划的要求，而用修改正确的去维护不正确的那样一种作法。


第三，严格追究违反城市规划行为的单位或者直接人员的责任。对此，《城市规划法》已经作了一些规定，现在的问题是如何执行，在实际中最棘手的是那些违反城市规划但已经建成或大部分建成的建筑物、构筑物或者其他设施，对此，大都在执行有度的思想指导下，作一翻轻描淡写的处理了事，这里所指的“度”当然不是法律界线而是指的一种“灵活性”。我认为这种执行思想不可取，我国现在许多法律规定之所以未能得到很好的贯彻，不能说与我们有些行政和司法执行机关执行有度的思想无关。当然，我们很理解执行有度思想产生的背景，从某种意义上也是在从实际出发，但是，从长远执法来讲，不应当牵就这种实际，因为这种牵就往往会为违法行为找到一个“防空洞”，我们现在需要树立的应当是严格执法的思想。

控制目标之三：确定合理的地价和房价基准

地价和房价是房地产市场的核心问题，也是国家对房地产市场进行宏观调控的重要的经济杠杆。我国过去普遍情况一是地价低，尤其是涉外地价更低，从而造成了巨额土地权益的丧失；二是房价过高，有的高得惊人，超过了一般的购房户的承受能力。这两种情况的存在，都不利于房地产市场的健康发展，当务之急是要把作为经济杠杆的房地产价格纳入法制化的管理范围。


第一，运用法律法规的形式规定确立地价和房价的基础标准。通常认为地价是根据土地的不同位置、使用性质、容积率、级差收益、开发成本和供求状况等基本因素构成的。商品住宅的价格国务院已在《商品住宅价格管理暂行办法》中作了规定，其关键是要合理确定构成价格的各种因素和各类费用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性质实行不同价格标准。现在的问题是要把确立房地产价格的各种因素用法律、法规的形式加以固定，以便成为确立地价和房价的基本依据。


第二，严格房地产价格评估机构的责任意识。房地产价格合理与否，直接关系到国家、开发商和消费者的利益，必须严肃对待。这里至关重要的是房地产价格评估机构必须由政府确定，对评估人员的资格及其责任应有严格的规定。房地产价格畸高畸低是当前房地产市场价格中的一个主要问题。造成的原因可能是多种多样的，但是，有关人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊不能不说是一个原因，对某些具体评估项目来讲还可能是一个重要原因。对此，必须严肃处理。


第三，由政府定期公布宏观指导价格。世界不少国家和地区的政府，根据对土地利用的重要性的认识及其产业政策，都加强了对地价的控制。日本政府每年都要在固定的时间里公布官方调查和评估的“公示地价”，作为一般土地买卖的依据。对此，我们可以效法，我认为，在我国公布的“公示房地产价”，不应当只是一种宏观调控价，或者说是“中间价”，同时，还应当有最低价和最高限价的规定。这样做至少有以下三个优点：一是体现国家对房地产市场的必要干预；二是为土地和住宅的使用者提供可供参照的价格信息，平衡他们提心吊胆的购买心理；三是防止暴跌和暴利行为。


第四，引进“高空建筑权”的概念。高空建筑权是在高层建筑如雨后春笋般发展的背景下最初只在美国的纽约、后又遍及美国许多城市的一种交易现象，它的基本含义是指对土地以上的空间的建筑权，也就是说谁要在土地的空间修建构筑物，谁就应当向土地使用权人支付费用。我国现在的高空建筑权的雏形事实上已经出现，比如有的单位在别的单位的低层建筑上加盖房屋，然后对所建成的房屋按约定拥有使用权。随着城市人口的膨胀，土地供求矛盾加剧，必然会有人寻求高空建筑权。因此应当把高空建筑权引入我国法学研究领域，并在相关的法律里作出规定。
江西省人民政府


江西省档案登记办法

文号：江西省人民政府令第155号

　　《江西省档案登记办法》已经2007年1月10日省人民政府第56次常务会议审议通过，现予公布，自2007年3月1日起施行。
　 　代省长吴新雄
　 　2007年1月17日

　　第一条为了加强档案管理，保障档案的完整与安全，根据《江西省档案管理条例》的规定，制定本办法。

　　第二条本办法所称档案登记，是指县级以上人民政府档案行政管理部门依法对本行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作的基本情况进行的登记活动。

　　第三条本省行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织（以下简称单位），应当依照《江西省档案管理条例》和本办法的规定办理档案登记。

　　第四条省人民政府档案行政管理部门是全省档案登记的主管部门，依法管理全省档案登记工作。

　　设区市、县级人民政府档案行政管理部门依法组织实施本行政区域内的档案登记工作。

　　第五条各单位档案登记的具体内容包括：

　　（一）从事档案工作的机构、人员、库房设备的情况；

　　（二）保存档案的数量以及寄存或者代管档案的情况；

　　（三）重要、珍贵档案的目录；

　　（四）依法应当予以登记的其他事项。

　　第六条档案行政管理部门应当加强对档案登记工作的宣传和指导，组织档案登记的学习、培训活动，增强各单位的档案登记意识，保证本办法规定的档案登记制度的落实。

　　第七条档案行政管理部门应当根据档案登记的情况，对有关单位的档案工作进行监督、指导，促进档案工作规范、有序开展。

　　第八条省人民政府档案行政管理部门负责办理下列单位的档案登记：

　　（一）按照国家档案行政管理部门有关档案移交的规定，向省级国家档案馆移交档案的单位；

　　（二）省级国家档案馆；

　　（三）经省人民政府批准设置的专门档案馆。

　　中央驻赣单位向省人民政府档案行政管理部门办理档案登记；国家另有规定的，依照其规定。

　　第九条设区市人民政府档案行政管理部门负责办理下列单位的档案登记：

　　（一）按照国家档案行政管理部门有关档案移交的规定，向设区市级国家档案馆移交档案的单位；

　　（二）设区市级国家档案馆；

　　（三）经设区市人民政府批准设置的专门档案馆。

　　第十条县级人民政府档案行政管理部门负责办理前两条规定以外的其他单位的档案登记。

　　第十一条省人民政府档案行政管理部门可以将本部门负责的档案登记工作，委托设区市人民政府档案行政管理部门办理。

　　第十二条本办法施行后设立的单位，应当自成立或者注册之日起6个月内，按照本办法第八条至第十条的规定到有关档案行政管理部门办理档案登记。

　　本办法施行前已经成立或者注册但未办理档案登记的单位，应当自本办法施行之日起3个月内，按照本办法第八条至第十条的规定到有关档案行政管理部门补办档案登记。

　　第十三条单位办理档案登记，应当向档案行政管理部门提供行政事业单位批准成立文件或者企业法人登记证明、社团登记证明等有效证明文件，并填写《档案登记表》。

　　各单位办理档案登记时，可以采用书面报送或者计算机网络在线等方式进行。

　　第十四条档案行政管理部门应当对登记单位提交的证明文件和《档案登记表》所涉及登记项目的真实性、完整性、合法性进行核实。对符合登记要求的，档案行政管理部门应当及时发给《档案登记证》；对不符合登记要求的，档案行政管理部门应当指导、帮助其补正。

　　第十五条档案登记实行两年一次的更新情况报送制度。已经办理档案登记的单位，应当根据本办法规定的登记内容，报送本单位两年来档案工作的更新情况。

　　第十六条已经办理档案登记的单位分立、合并、迁移的，应当在分立、合并、迁移后的30日内，到原发证的档案行政管理部门办理变更档案登记手续。

　　第十七条已经办理档案登记的单位撤销、破产或者因其他原因终止活动的，应当由原单位的主管人员在终止活动后的30日内，到原发证的档案行政管理部门办理注销档案登记手续。

　　对已经办理注销档案登记手续的单位，档案行政管理部门应当跟踪、了解其档案的流向和归属，防止档案流失。

　　第十八条属于个人所有，但对国家和社会具有保存价值的重要档案，鼓励档案所有者办理档案登记。县级以上人民政府档案行政管理部门应当做好登记服务工作，必要时，可以上门登记，或者依法进行收购、征购。

　　第十九条《档案登记证》由省人民政府档案行政管理部门统一印制。

　　《档案登记证》丢失或者损毁的，应当在30日内向原发证的档案行政管理部门申请补发。

　　第二十条有下列行为之一的，由档案行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处以500元以上1000元以下的罚款，并可以建议有关部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分：

　　（一）不按照规定办理档案登记的；

　　（二）不进行更新情况报送的；

　　（三）擅自印制《档案登记证》的；

　　（四）违反本办法的其他行为。

　　第二十一条档案登记工作人员有下列行为之一的，由所在单位依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）拒绝为符合登记条件的单位办理档案登记的；

　　（二）不按要求核实有关证明材料和登记内容，为不符合登记条件的单位办理档案登记的；

　　（三）利用档案登记工作谋取不正当利益的；

　　（四）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为。第二十二条本办法自2007年3月1日起施行。