商品房住宅小区共用资源产权配置的法律统一性——建筑物区分所有制度的法律精神
凌效海
内容提要：业主与开发商等在小区车位、车库、绿地、人防设施等共用资源上的冲突，是对社区生活共用资源支配权的博弈。如何调整这种利益关系直接关切社区生活秩序。我国《物权法》的建筑物区分所有制度是解决这类问题的基本制度。商品房住宅小区是由各专用部分与共用部分构成的统一体，二者承载的法律利益归属也应当具有统一性。住宅小区的共用资源上不应设立与业主安居利益对抗和排斥的的权利；这是社区和谐的必然要求，也是建筑物区分所有制度的基本价值取向。
关键词：建筑物区分所有制度；区分所有建筑物；社区共用资源；法律统一性；社区和谐
业主与开发商等关于小区车位、车库、绿地、人防设施等共用资源的权属争议，是物业纠纷的重要焦点，我国《物权法》中设立的建筑物区分所有制度 ，为解决此类纷争提供了基本依据。在社区共用资源的种种冲突中，毕竟沉淀着许多复杂的利害关系和法律技术问题，对区分所有制度法律精神的探讨，有利于建筑物区分所有制度的具体实施。
一 保障社区和谐是建筑物区分所有制度的基本价值
单楼宇、多楼宇构成的商品房住宅楼小区，渐已成为城市居民的主要居住模式。众户人家，以楼聚居， 内外关系复杂；尤其是当代楼居，对共用资源依赖甚大。对共用资源支配使用、收益、维护，是业主内部关系的焦点，也是业主与开发商、社区服务企业关系的焦点，规则不明、难免是非滋生。
商品房住宅楼及其连带的土地权益和附属设施等，法学上称为区分所有建筑物，也有称为区分所有小区 。建筑物区分所有制度是以区分所有建筑物为客体，调整建筑物区分所有人内部关系和外部关系的法律制度 。建筑物区分所有制度正是为调整区分所有建筑物上的特有矛盾而产生的。
区分所有建筑物，是由专用部分和共用部分结合而成的建筑物。专用部分是指建筑物中的具有区分性的各个独立部分。在多单元居民住宅楼中，每构造上能够独立使用的房屋单元就是一个专用部分。共用部分是指住宅建筑物各专用部分以外的供区分所有人共同使用的部分，构造上应为专用部分所必需、使用上应为区分所人正常生活所必需。如墙体、楼板、楼道、基地、绿地、共用设施、管线、车库、车位等。
建筑物区分所有制度是从所有权角度调整区分所有人内部关系和外部关系，定分止争是所有权制度的基本功能。从法律关系层面分析，建筑物区分所有权是由权利主体，权利内容、权利客体三个要素构成。建筑物区分所有权的权利人被称为业主，学理上通称为区分所有人、建筑物区分所有人。建筑物区分所有权的权利内容，作为一种复合型权利类型，有三个组成部分，即各区分所有人对专用部分的单独所有权，对共用部分的共有权以及区分所有人对共同事务的共同管理权。
社区共用资源是社区矛盾的焦点，在区分所有建筑物的共用部分上如何分配物权，尤其重要。就业主内部关系而言，区分所有制度采取了共用部分共同所有的制度安排；业主们按照自己专有部分的权重对共用部分享受权利，承担义务。就业主的外部关系而言，业主对共用部分的所有权能够使业主排他性的支配共用资源，在共用部分的支配、使用、维护、收益上享有完全物权，不受他人干涉。
建筑物区分所有的制度设计，将共用资源的利益归属于全体业主，使全体业主成为共用部分的权利主体。区分所有建筑物的专用部分与共用部分具有高度统一性，维护业主对共用部分的支配权也体现了一种价值取向，即维护业主安居利益，从而保障社区和谐生活秩序。
二 专用部分与共用部的统一性
区分所有建筑物，作为建筑物区分所有权的客体，既有事实属性也具有法律属性。
从事实角度看，区分所有建筑物是专用部分与共用部分的统一体，二者功能不同却相互关联。第一，专用部分的功能依赖于共用部分。专用部分不能单独存在，而是一个集合体。专用部分在结构上和功能上依赖于共用部分。共用部分的种类和范围决定着、制约着专用部分的正常使用。第二 ，共用部分是楼房居民正常生活的必要资源。第三，专用部分财产价值受到共用部分制约。
从法律角度看，区分所有建筑物的专用部分与共用部分的产权配置上也应当具有法律统一性。专用部分与共用部分的法律利益归属，应当统一于业主。社区共用资源上应当禁止设立与业主安居利益排斥、对抗的权利。住房制度改革之初，许多人对于物权变动过程中，区分所有人对专用部分产权的取得十分在意，对共用部分产权范围的界定却不够重视。由于区分所有建筑物专用部分与共用部分的统一关系，区分所有人共同财权的客体的构成范围不清晰，不明确，成为社区冲突产生的重要原因。绿地、车位、车库等的产权争议是这一问题的集中体现。
所有权是权利人排他性的支配权，是占有、使用、收益、处分自己物的权利。在立法上，专用部分的所有权与共用部分的所有权，应安排于利益取向同一的权利主体。专用部分的所有权与共用部分的所有权如果分别归属于利益取向不同的主体，必然导致对抗和排斥。商品房住宅小区业主与开发商等关于小区车位、车库、绿地、人防设施等共用资源的归属争议，实质上是区分所有建筑物的法律统一性问题。作为共用部分的车位、车库、绿地、人防设施等共用资源在事实上与楼房各户的专用部分的使用价值和交换价值是相互关联的，如果建筑物专用部分和共用部分的所有权分属于利益排斥的主体，就要损害二者的法律统一性。
专用部分与共用部分的法律统一性对于社区和谐意义重大。从我国的城市发展趋势看，由于土地的高度稀缺，大多数城市居民要生活在楼房社区。居民楼房是专用部分与共用部分的统一体。在产权配置上，如果将专用部分与共用部分的产权分置于相互排他的利益主体，就会为逐利性资本对共用部分作垄断性经营留下法律空间，对社区和谐构成永久性威胁。妨害楼房社区的正常生活秩序。
在住宅小区物业产权的配置体系中，业主基于正常生活的基本需要对于住宅楼的共用部分、共用设施和相关土地权益的共同支配和利用的权利，应当予以明确保障，开发商对住宅楼和住宅小区业主日常生活所必要的共用资源的控制和垄断，会成为对社区和谐造成不利的痼疾病根。小区共同生活必要资源应当禁止垄断经营。
三 业主与开发商关系的法律调整
现代建筑物区分所有制度，十九世纪初起之于法国民法典，现已是被英美法系与大陆法系广泛采纳的具有普遍性的财产法律制度。我国的台湾、香港、澳门也设立了系统的建筑物区分所有制度 。随着住宅制度的改革，伴随着住宅商品化的推进，《中华人民共和国物权法》第六章建筑物区分所有权的设立，标志着我国建筑物区分所有制度的发展取得了重大突破。
我国《物权法》在区分所有建筑物的共用部分上，对物权的分配，体现了建筑物区分所有制度的基本原理，业主之间对共用部分共享所有权；就与第三人关系而言，业主在共用部分的支配、使用、维护、收益上享有完全物权，不受他人干涉。对于楼房社区共同生活必需的生活资源，坚持了区分所有人共有和优先使用的原则。
依照我国《物权法》的有关规定，区分所有建筑物共有部分的构成范围包括：
1建筑区划内的道路，绿地，其他公共场所、公用设施和物业服务用房 。2共有部分的构成范围还包括占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位 。3立法技术上使用了业主停车优先权范畴，业主停车优先权的效力高于所有权，能够对抗第三人的所有权。建筑区划内的规划用于停放汽车的车位、车库，无论其所有权的归属如何，必须优先满足业主的需要 。
我国《物权法》对区分所有建筑物共用部分的构成范围作出明确规定是非常必要的，对于调整开发商与业主的物业纠纷的作用是积极的，也更有利于维护楼房社区的和谐生活。
第一、对开发商的行为是一种导向。开发商遵守法律的指引，不符合社区和谐要求的项目不应开发。 第二、相关政府部门的行为也是一种导向。政府有义务保障法律的实施。共部用分不具备相应结构、成分和功能，不能满足楼房居住正常生活需要，妨害社区生活和谐，这样的项目不应批准规划，不得许可设立。
业主与开发商在共用部分上的冲突是争夺社区生活共用资源支配权的博弈。如何调整这种利益关系直接关切社区生活秩序。我国《物权法》设立的建筑物区分所有制度，将共用资源纳入业主所有权客体，全体业主对共用部分享有所有权，使共用资源的支配权归属于业主，表现出明显的立法意图，即在共用部分的产权配置上，维护了共用部分与专用部分在法律上的统一性，从而对社区和谐生活构成了有力的制度保障。和谐的社区是和谐社会的基础，没有和谐的社区就没有和谐的社会。
社区共用资源的支配权归属于业主，是社区和谐的要求，是一种基本的立法精神，在法律技术上如何实现这一立法精神，当然可以体现创新性。我国《物权法》规定的业主停车就是一项很好的创新。现实生活的复杂性会导致业主以外的人对车位、车库拥有物权，我国《物权法》创设了业主停车优先权，使维护社区和谐的立法精神得以贯彻。
实际上，在社区生活的共用资源上，由于各种复杂的原因，会出现复杂的权利状态，故而从业主停车优先权设计中，可以引申出一项原则，即在社区共用资源上不得设立与业主安居利益对抗、排斥的权利；这应当是社区共用资源产权配置的底线。
四 与港、澳、台立法例之比较
在各法域的立法例中，维护居民住宅楼共用部分与专用部分法律统一性可说是个通例。我国香港的立法具有英美法系的风格，我国澳门、台湾的立法则对大陆法系的风格多有体现，在共用部分的权利配置上，其以下特点可供借鉴。
明文禁止在共用部分上设立对抗业主安居利益的权利
社区是家园，社区和谐的根本问题是保障业主的安居利益。鉴于专用部分对共用部分的高度依赖性，住宅小区共用资源上的权利安排上必须以维护业主安居利益为原则。立法上，应明文禁止任何人，在社区共用资源上设立对抗业主安居利益的权利。
我国香港《建筑物管理条例》中，为业主们设立了一项不受干扰的权利，明文规定建筑物的任何业主或占用人对公用部分该等部分的使用或享用，任何人不可不合理地干扰 。我国《澳门民法典》则明文禁止有关规章及机关，就共同部分对分层建筑物所有人的权利滥加限制，妨碍业主们共同使用或共同生活上之需要 。我国台湾,《公寓大厦管理条例》第一条即将提升居住品质述明为立法目的。对于共用部分，以明确语句宣示，在所有权和使用权层面上都禁止设立与业主安居利益对抗和排斥的的权利。
基于安居利益，业主对共用资源享有特定法益，对此以明白的法律语言予以宣示，实际上是明示要把安居利益作为业主的权利来保护。保护业主安居利益是维系社区和谐之道，其他不过是技术问题。
遵义市人民政府关于印发《遵义市人民政府工作规则》的通知
贵州省遵义市人民政府
遵义市人民政府关于印发《遵义市人民政府工作规则》的通知
遵府发〔2009〕20号
各县、自治县、区(市)人民政府，新蒲新区管理委员会,市政府各工作部门、各议事协调机构、各直属企事业单位：
《遵义市人民政府工作规则》已经2009年6月4日市政府〔2009〕第8次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。
二○○九年七月六日
遵义市人民政府工作规则
（2009年6月4日市政府〔2009〕第8次常务会议通过）
第一章 总 则
第一条 为促进政府工作法制化、规范化、制度化，进一步提高政府工作效能，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和《贵州省人民政府工作规则》，结合我市实际，制定本规则。
第二条 市人民政府工作的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚决贯彻党的路线、方针、政策和党中央、国务院、省委、省政府的总体部署，严格执行国家法律、法规，认真执行市委的决定、指示，坚持解放思想，坚持以人为本，按照科学、民主、依法行政的要求，全面履行政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力建设服务政府、效能政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
第三条 市人民政府工作的准则是：在市委的领导下，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。同时，充分发挥市人民政府各部门和下级人民政府的作用。
第二章 组成人员职责
第四条 市人民政府由市长、副市长、秘书长和市人民政府组成部门的局长、委员会主任组成。
第五条 市人民政府实行市长负责制，市长领导市人民政府的全面工作。副市长协助市长工作。
第六条 市长召集和主持市人民政府全体会议、市人民政府常务会议和市长办公会议。
第七条 副市长按分工负责处理分管工作，受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市人民政府进行外事活动。
第八条 市长外出期间，由负责市人民政府常务工作的副市长（以下简称常务副市长）主持政府工作；市长和常务副市长外出期间，按排名顺序依次委托其他副市长主持政府工作。副市长外出时，应向市长或主持政府工作的副市长报告。外出时间较长时，其工作由市长或主持政府工作的副市长根据情况临时指定其他副市长代管，并做好工作衔接。
第九条 市长、副市长之间要加强工作联系，认真负责地做好主管和分管工作。分管副市长需要向市长汇报或向有关副市长通报情况的，应及时汇报或通报。已经确定的事项和日常工作，由副市长按照分工负责处理。副市长、秘书长处理的紧急重大重要事项，及时报告市长或主持工作的副市长。
第十条 市人民政府秘书长在市长领导下，负责处理市人民政府的日常工作及市长、副市长交办事项，领导市人民政府办公室工作。
第十一条 市政府组成部门的局长、委员会主任实行局长、主任负责制，在市长、分管副市长领导下，领导本部门的全面工作。各部门同时接受上级主管部门的业务指导或领导。
市审计局在市长和上级审计部门的双重领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第十二条 市人民政府各部门要各司其职，各负其责，在各自职权范围内独立负责地做好工作；要顾全大局，精诚团结，相互协调，密切配合，切实贯彻落实好市人民政府各项工作部署，维护政令统一，确保政令畅通。
第三章 全面履行政府职能
第十三条 市人民政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，促进全市经济社会全面协调可持续发展，构建社会主义和谐社会。
第十四条 贯彻落实国家宏观调控的政策措施，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控全市经济运行，调整和优化经济结构，坚持改革开放，鼓励发展对外经济贸易和区域经济合作，全面发展和提升壮大黔北综合经济区。
第十五条 严格市场监管，制定完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序。
第十六条 加强社会管理职能，制定完善社会管理的规范性文件，依法管理和规范社会组织、社会事务。努力扩大就业，完善社会保障体系，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力。
第十七条 强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度。
第四章 实行科学民主决策
第十八条 市人民政府及各部门要健全重大重要决策的规则和程序，实行依法、科学、民主决策，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。
第十九条 全市国民经济和社会发展规划、财政预算草案及执行情况、宏观调控和改革开放的重大重要政策措施、人事任免、社会管理事务、政府规范性文件、有关政府投资建设和关系社会稳定及其他需要由市人民政府决策的重大重要事项，由市人民政府全体会议或常务会议讨论和决定。
第二十条 市人民政府各部门提请市人民政府讨论决定的重大重要决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，并经过专家或研究、咨询、中介机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及各县、区（市）的，应事先征求意见；涉及人民群众公共利益和切身利益的，应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第二十一条 市人民政府在作出重大重要决策前，根据需要，通过召开座谈会等多种形式，直接听取人大代表、政协委员、民主党派、工商联、人民团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。
第二十二条 市人民政府各部门、各县、区（市）人民政府必须坚决贯彻落实市人民政府的重大重要决策和工作部署，市人民政府办公室要及时跟踪和反馈执行情况，加强督促检查，并及时报告有关情况。
第五章 坚持依法行政
第二十三条 市人民政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
第二十四条 市人民政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，适时制定政府规范性文件，修改或废止不相适应的政府规范性文件，确保政府规范性文件的质量。规范性文件实施后要跟踪反馈，及时完善。
第二十五条 提请市人民政府讨论的政府规范性文件草案由市政府法制办公室审查或组织起草，经市政府常务会议审定后发布实施。政府规范性文件的解释工作由市政府法制办公室负责。
第二十六条 市人民政府及各部门制定的规范性文件，必须符合法律、法规、规章和上级规范性文件的规定。涉及两个以上部门职权范围的事项，可由部门联合制定规范性文件，也可报市人民政府制定规范性文件。部门联合制定的规范性文件，应当在发布之日起15日内报市政府法制办公室备案。
市政府法制办公室具体负责各县、区（市）人民政府和市政府各部门制定的规范性文件的备案审查工作。
规范性文件的有效期为5年。制定机关应当定期清理其制定的规范性文件。
第二十七条 严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、执法必严、违法必究，做到公正执法、文明执法。
第六章 推进政务公开
第二十八条 市人民政府及各部门要严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
第二十九条 市人民政府全体会议、常务会议和市长办公会议讨论决定的事项、市人民政府及各部门制定的政策，按照《中华人民共和国信息公开条例》应当公开的，应及时公布。
第七章 健全监督制度
第三十条 市人民政府要认真执行市人民代表大会及其常务委员会的决议，自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的法律监督和工作监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询；自觉接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
第三十一条 市人民政府各部门要依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。
第三十二条 加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。市人民政府各部门要严格执行行政复议法律法规，及时撤销或修改违反法律、行政法规的规范性文件，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取县、区（市）政府及其部门的意见和建议。同时，要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改，并向有关监督机关反馈整改情况。
第三十三条 市人民政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大重要问题，有关部门要积极主动地查处和整改并及时向市人民政府报告。
第三十四条 市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；市人民政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
第三十五条 市人民政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。
第八章 加强廉政建设
第三十六条 市人民政府及各部门要从严治政，对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要依法追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要依法严肃查处。
第三十七条 市人民政府及各部门要严格执行廉政建设有关规定，严格执行财经纪律。要艰苦奋斗、勤俭节约，降低行政成本，建设节约型机关。
第三十八条 市人民政府组成人员要廉洁从政，严格执行有关廉洁自律规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章 会议制度
第三十九条 市人民政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议制度。
第四十条 市人民政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市人民政府组成部门的局长、委员会主任组成，遵义军分区司令员参加。市人民政府巡视员、副巡视员、副秘书长和各县、区（市）人民政府主要负责人列席。根据需要可安排市人民政府有关事业单位、议事协调机构和中央、省驻遵有关单位、部分大中型企业的主要负责人列席会议。由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）贯彻落实党中央、国务院，省委、省政府的有关指示、决定精神和市委、市人民代表大会及其常务委员会的有关决定；
（二）决定和部署市人民政府重大重要工作；
（三）讨论决定市人民政府工作中的重大重要事项；
（四）讨论分析经济形势、通报全市经济社会发展情况；
（五）讨论其它需要市人民政府全体会议讨论的事项。
市人民政府全体会议一般每半年召开一次。根据工作需要可不定期召开。
第四十一条 市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，遵义军分区司令员参加。市人民政府巡视员、副巡视员、副秘书长和市人民政府有关部门及有关县、区（市）人民政府的主要负责人列席。由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的指示、决定，研究制定贯彻落实的措施；
（二）讨论关系全市经济社会发展、报请市委决定的重大重要事项；
（三）研究部署市人民政府全面工作，讨论决定市人民政府工作中的重大重要问题；
（四）讨论提请市人民代表大会及其常务委员会审议的重要报告和议案；
（五）讨论提出全市国民经济和社会发展战略规划、中期规划、年度计划和财政预算草案；
（六）讨论通过由市人民政府发布的规范性文件、行政措施、决定和命令；
（七）讨论市人民政府的机构设置（包括临时机构）、人员编制和人事计划；
（八）讨论决定有关人事任免及有关人员行政处分事宜；
（九）讨论决定以市人民政府名义授予的先进集体和个人荣誉称号。
市人民政府常务会议原则上每月召开两次，特殊情况可不定期召开。出席人员须超过组成人员半数方可举行。
第四十二条 市长办公会议由市长、副市长、秘书长组成，遵义军分区司令员参加。市人民政府巡视员、副巡视员、副秘书长列席；市人民政府各部门及各县、区（市）人民政府有关负责人视议题情况列席。由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）研究处理市人民政府日常工作中的重大重要问题；
（二）审议上报省政府审批的重大重要行政事项；
（三）按照有关规定讨论审定预算执行中确需追加50万元以上的一次性财政专款以及需提请市人民代表大会常务委员会审议的超预算安排的专款；
（四）讨论决定市人民政府各部门及各县、区（市）人民政府请示市人民政府的重大重要事项。
市长办公会议原则上每周召开一次，特殊情况可不定期召开。
第四十三条 市人民政府专题会议由市人民政府常务会议组成人员或其委托的副秘书长召集和主持，根据会议内容通知市人民政府有关部门，中央、省驻遵有关单位、市直属有关企事业单位及有关县、区（市）人民政府负责人参加。会议的主要内容是研究协调市人民政府日常工作中的具体问题，处理具体业务工作。
第四十四条 市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议议题由市长或市长委托常务副市长确定；专题会议议题由市人民政府常务会议组成人员或其委托的副秘书长确定。会议的组织工作由市人民政府办公室负责。市人民政府全体会议纪要、常务会议纪要、市长办公会议纪要，一般由秘书长根据议题内容进行审核，报市长或常务副市长签发；专题会议纪要由主持会议的市长、副市长或秘书长签发。市长、副市长委托秘书长或副秘书长召开的会议，会议纪要由委托人签发。市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议讨论决定的事项，如需新闻报道，须经市人民政府秘书长同意，重大重要问题请示市长同意。
第四十五条 严格控制以市人民政府名义召开的全市性会议。以市人民政府办公室名义召开的会议和市人民政府各部门召开的全市性会议也要严格控制。
第四十六条 凡以市人民政府名义召开的全市性会议，原则上须提前10天将会议内容（含会议名称、时间、地点、会期、人数、所需经费等）报送市人民政府常务副市长审批。拟在下一年度召开的本部门、本系统的全市性会议，原则上应于本年度12月中旬以前将会议内容经分管副市长审查后报送市人民政府常务副市长审批。
第四十七条 市人民政府各部门召开的全市性工作会议，一般不邀请各县、区（市）人民政府的负责人出席；如需邀请各县、区（市）人民政府负责人出席的，须报市人民政府市长或常务副市长批准。
第四十八条 市人民政府及各部门召开会议，要本着精简、高效、节约的原则，尽量减少会议次数、压缩会议时间、精减会议人员、节约会议开支。在不需要保密的情况下，尽可能采用视频会议等快捷、高效、节俭的形式召开。
第四十九条 市人民政府分管领导不能出席市人民政府全体会议、常务会议、市长办公会议，需向市长请假。市人民政府全体会议其他组成人员或常务会议列席人员不能出席、列席会议的，向分管副市长请假，并由市人民政府办公室汇总后向市长报告。
第十章 公文审批制度
第五十条 市人民政府各部门及各县、区（市）人民政府报送市人民政府审批的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《贵州省国家行政机关公文处理实施细则》的规定。
第五十一条 市人民政府各部门及各县、区（市）人民政府报送市人民政府审批的公文，除紧急、重大重要事项外，均由市人民政府办公室按照市人民政府领导同志分工呈批；重大重要问题，分管副市长应送市长、常务副市长审批。
第五十二条 审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当签署明确意见，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。
第五十三条 市人民政府发布的决定、命令、规定和规范性文件，向省政府和市委报送的请示、报告，向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人员任免事项，由市长签发。
第五十四条 以市人民政府名义发文，经分管副市长审核后，原则上应由市长签发，也可由市长授权副市长签发。以市人民政府办公室名义发文，原则上由秘书长签发；如有必要，可由分管副市长或市长签发。
第五十五条 需要向社会公布的市人民政府文件及其相关工作事项，须经秘书长或秘书长授权人批准。
第五十六条 市人民政府各部门及各县、区（市）人民政府报送市人民政府审批的公文，由各部门及各县、区（市）人民政府的主要负责人签发。除市人民政府领导同志直接交办的事项外，各部门及各县、区（市）人民政府的请示、报告，应当报送市人民政府办公室，原则上不直接报送市人民政府领导同志个人。
第五十七条 市人民政府各部门要认真履行行政职责，属职权范围内的事务，由其自行发文，市人民政府一般不转发；部门联合发文的，应明确主办部门，讲求实效和时效。
第五十八条 市人民政府各部门请示市人民政府的事项如涉及其他部门的，主办部门要主动征求有关部门的意见，协办部门要积极配合，取得一致意见后经有关部门负责人会签上报市人民政府。部门间如有意见分歧，主办部门主要负责人要出面协调，经协调后仍不能达成一致意见的，主办部门应列出各方理由和依据，提出建设性意见报市人民政府，由分管副市长负责协调或裁定；仍不能达成一致意见的，提交常务副市长、市长审定或市长办公会议决定。
第五十九条 市人民政府办公室对各部门及各县、区（市）人民政府报送市人民政府审批的文件，要及时办理并反馈办理情况。
第十一章 请示报告制度
第六十条 市人民政府在办理涉及重大重要行政事项或需省政府答复、协调、批准、解决等方面的事项时，均应向省政府请示；市人民政府在工作运行中应按规定向省政府报告工作。
第六十一条 市人民政府在处理政府工作事务中，有关全市国民经济和社会发展规划、财政预算的确定和调整，须经市人民政府常务会议讨论，提请市人民代表大会及其常务委员会审议；市人民政府各项工作管理体制的重大改革、重大基建技改项目的确定或调整，各工作部门的设立、撤销、合并，涉及全市范围和广大人民群众切身利益的重大重要行政措施以及重要内外事活动，应向市委请示和向市人民代表大会及其常务委员会报告。
第六十二条 市人民政府各部门对于主管业务的重大重要决策、计划和措施，实施前应向市人民政府请示或报告。各部门要分别在半年和年底书面向市人民政府报告工作情况。
第六十三条 市人民政府各部门受市人民政府委托向市人民代表大会及其常务委员会报告工作和向市政协通报情况时，报告稿应先经市人民政府讨论或经市长、分管副市长审核。
第十二章 督促检查制度
第六十四条 督促检查工作按照综合协调、依法督办、实事求是、分级负责的原则进行。市人民政府办公室负责全市政务督查工作的组织、指导、协调和检查，并由市政府督查室具体落实。在组织开展督查中，要认真分析总结督查事项在办理过程中的经验、存在问题及原因，并提出改进建议。市人民政府各部门要指定有关机构负责督查工作，建立起领导分工负责、职能部门归口承办、办公室综合协调的督促检查工作体系，上下紧密配合，搞好协调，形成便捷、畅通、有效的督查组织网络。
第六十五条 市人民政府组成人员要切实把督促检查作为抓好工作落实的重要手段，要经常深入群众，深入基层，了解真实情况，对事关全局的工作任务和重要工作环节亲自组织督查，及时发现和解决问题，真正做到求实、务实、落实。市人民政府建立并坚持实行抓落实责任制，定期进行检查。各部门要加强对督查工作的领导，不断提高督促检查工作水平。
第六十六条 督促检查的主要内容：一是省委、省政府及省政府各部门要求贯彻执行或回复的事项；二是省委、省政府领导同志指示市人民政府研究办理的事项；三是市委、市人民政府作出的重大重要决策和重大重要工作部署贯彻落实情况；四是市委、市人民政府文件中明确规定需要各部门及各县、区（市）人民政府报告贯彻落实情况的事项；五是市人民政府重要会议需要贯彻落实的事项；六是市委、市人民政府领导同志批示要求查办落实并报告办理结果的事项；七是市人民政府交办的需要各部门及各县、区（市）人民政府进行督查的事项；八是群众反映强烈、领导十分关注的问题；九是其他重大重要事项。
第六十七条 对重大重要事项或久拖未决的问题，市人民政府办公室根据领导意见和工作需要可与市监察局等相关部门组织联合督查，以促进问题解决。凡市人民政府领导交办和市人民政府办公室转有关部门研究办理的事项，承办单位一般应在接到交、转办通知后10日内反馈办理情况，紧急重大重要的事项及时办理，及时反馈。市人民政府办公室要适时通报督办情况，并将督办工作与各部门及各县、区（市）人民政府的目标责任制考核挂钩。市人民政府发布的规范性文件执行情况，由市政府法制办公室负责督促检查。
第十三章 内事活动及外事活动制度
第六十八条 为保证市人民政府领导同志集中精力研究处理政府工作中的重大重要问题，除市委、市人民政府统一组织安排的活动外，市人民政府领导同志一般不出席各部门及各县、区（市）人民政府召开的会议，一般不参加接见、照相、颁奖、剪彩及首发首映式等事务性活动。
各部门及各县、区（市）人民政府一般不得邀请市人民政府领导同志出席会议和事务性活动；确有需要，应事先报告市人民政府办公室。市人民政府办公室要从严掌握，提出意见报批。
市人民政府领导同志一般不为各部门的工作会议签发贺信、贺电，不题词、题名。因特殊情况需要的，市人民政府领导同志的题词、题名和签发的贺信、贺电，一般不公开发表。其他有关要求，按照党中央、国务院和省委、省政府有关规定办理。
第六十九条 市人民政府领导同志内事活动的宣传报道要从严掌握。市人民政府组织或经市人民政府批准的有重大重要影响的会议和活动，需要作新闻报道的，须经市人民政府秘书长审定。市人民政府领导同志出席部门的会议和活动，一般不作新闻报道。
第七十条 市长、副市长的出访计划，由市外事办公室提出报告，经市外事工作领导小组研究确定，按规定程序报批。市人民政府组成部门、事业单位的负责同志外事出访，由市外事办公室按规定程序审核后报经市长或主持工作的副市长审批。工作访问原则上不得安排顺访。
第七十一条 市长、副市长会见市人民政府邀请来访的外国官方人士，由接待单位向市人民政府请示，经市外事办公室审核后，由市人民政府秘书长安排；会见非官方人士，由接待单位向市人民政府请示，经市外事办公室审核后，由市人民政府秘书长按分工分别报市长、副市长决定。
会见香港、澳门特别行政区人员，由接待单位提出报告，经市外事办公室审核后，由市人民政府秘书长按分工分别报市长、副市长决定。会见来访的台湾人员及华侨知名人士，由接待单位提出报告，分别经市台湾事务办公室、市外事办公室（市侨务办公室）审核后，由市人民政府秘书长按分工分别报市长、副市长决定。
第十四章 调查研究制度
第七十二条 市长、副市长，市人民政府各部门负责人，要围绕中心工作，围绕关系人民群众切身利益的重大重要问题，结合分管工作认真开展调查研究，切实帮助基层和群众解决难点和热点问题。对一时解决不了的问题，要组织有关部门认真研究，在以后的工作中逐步解决。经过研究不能解决的问题，要及时向上级报告。
第七十三条 调查研究要深入基层、深入群众、深入实际，要讲求实效，力戒形式主义。在调查研究中，不仅要研究其所处的发展阶段，而且要了解调查对象的发展趋势，要用发展的观点去分析和处理问题。
第七十四条 市人民政府组成人员在外出考察和到基层调研时，要减少随行人员，简化接待礼仪，轻车简从，不搞层层陪同，不搞边界迎送，不打欢迎标语，不接受基层赠送的礼品。
第七十五条 市人民政府领导同志下基层调研，需要作宣传报道的，报道内容必须经市人民政府秘书长审定同意。
第七十六条 市长、副市长每年深入基层调查研究的时间一般不少于2个月。市人民政府各部门负责人，也要根据各自的工作重点制定每年的调研工作计划，并认真抓好落实。
第十五章 外出请假报告制度
第七十七条 市人民政府常务会议组成人员外出时，由本人在事前书面向市长报告；市长办公会议组成人员外出时，由本人在事前书面或口头向市长或主持工作的副市长报告，经批准后，将离遵外出的时间、前往地点、联系方式等有关事项通知市人民政府办公室，由市人民政府办公室通报市人民政府其他领导。市人民政府副秘书长外出时，由本人在事前书面或口头向分管副市长和秘书长报告，经批准后，向市人民政府办公室分管科（室）通报行止日期。
第七十八条 各县、区（市）人民政府的主要负责人离开驻地出差、出访，应参照上述办法向市人民政府主要领导报告，并向市人民政府办公室通报行止日期。
第十六章 纪律和作风
第七十九条 市人民政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。
第八十条 市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定，如有不同意见可在市人民政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为；代表市人民政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大重要问题及事项的讲话或文章，事先须经市人民政府同意。
第八十一条 市人民政府各部门发布涉及政府重大重要工作部署、经济社会发展重大重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大重要情况要及时向市人民政府报告。
第八十二条 市人民政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
第十七章 附 则
第八十三条 市人民政府直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。
第八十四条 本规则由市人民政府办公室负责解释。
第八十五条 本规则自下发之日起施行。
